文 | 王慧芳

檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理的重要方式。本文通過分析河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院檢察建議規(guī)范化建設(shè)，服務(wù)融入“國(guó)之大者”，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化等方面取得的良好效果，聚焦檢察制度框架下檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境，提出以檢察建議規(guī)范化建設(shè)促社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑。

規(guī)范化檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理的實(shí)踐

法律監(jiān)督的生命力在于實(shí)施。解放區(qū)人民檢察院發(fā)揮“四大檢察”作用，有效提升社會(huì)治理法治化水平，2021年至2023年，解放區(qū)人民檢察院共制發(fā)各類檢察建議126份。其中社會(huì)治理檢察建議5份，公益訴訟檢察建議49份，糾正違法檢察建議56份，其他類檢察建議18份，檢察建議在縣域治理現(xiàn)代化中取得了顯著效果。

高站位，以檢察建議服務(wù)國(guó)家大局，實(shí)現(xiàn)同頻共振。立足檢察職能，主動(dòng)融入黨和國(guó)家大局，圍繞“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃，以檢察建議規(guī)范化建設(shè)促進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化。打牢市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)安全的法治底線。針對(duì)辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)的影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重難點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)調(diào)研，制發(fā)檢察建議。面對(duì)近年虛開增值稅專用發(fā)票犯罪涉案數(shù)額增加，國(guó)家稅款嚴(yán)重流失的情況下，深刻剖析虛開犯罪的規(guī)律特點(diǎn)以及反映的深層次監(jiān)管問題，向稅務(wù)機(jī)關(guān)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T制發(fā)檢察建議。形成打擊涉稅犯罪合力，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序運(yùn)行。

廣聚焦，以檢察建議守護(hù)民生民利，實(shí)現(xiàn)同聲相應(yīng)。解放區(qū)人民檢察院緊緊圍繞黨委、政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域、人民群眾反映的突出問題，通過檢察建議方式推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求。

聚焦全過程人民民主。堅(jiān)持打擊犯罪與保障人權(quán)相統(tǒng)一，在實(shí)現(xiàn)全過程人民民主中彰顯檢察擔(dān)當(dāng)。在辦理宋某燕退休待遇認(rèn)定一案過程中，發(fā)現(xiàn)宋某燕服刑期滿后生活待遇問題長(zhǎng)期未得到解決，經(jīng)查詢了解目前該類人員的社會(huì)保障問題存在普遍性，如何解決好該類群體的生活保障問題，關(guān)乎民生民利。檢察機(jī)關(guān)在辦理社會(huì)保障行政訴訟監(jiān)督案件中，通過制發(fā)檢察建議積極履職，查明相關(guān)政策依據(jù)及矛盾堵點(diǎn)，積極溝通磋商推動(dòng)各方當(dāng)事人和解，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，發(fā)揮行政檢察在護(hù)航民生民利、助力社會(huì)和諧穩(wěn)定的積極作用。

優(yōu)生態(tài)，以檢察建議助力綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)同步同行。聚焦國(guó)家戰(zhàn)略，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮司法效能。在開展“行政非訴執(zhí)行專項(xiàng)監(jiān)督”中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境線索，遂即依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。在辦理超標(biāo)排放污水行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，不僅依法審查行政處罰決定是否合法合理，還詳細(xì)了解行政相對(duì)人不愿履行或不能履行處罰決定的真實(shí)原因，在查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用，一方面，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法作出行政處罰決定，防止企業(yè)因承擔(dān)不合理罰款而陷入經(jīng)營(yíng)困境;另一方面，督促污水處理企業(yè)嚴(yán)格履行相關(guān)責(zé)任，依法承擔(dān)超標(biāo)排放的法律后果。

強(qiáng)機(jī)制，以檢察建議打牢治理根基，實(shí)現(xiàn)同向發(fā)力。解放區(qū)人民檢察院成立了以檢察長(zhǎng)為組長(zhǎng)的檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組，制定《解放區(qū)人民檢察院檢察建議質(zhì)量考評(píng)辦法》《檢察建議質(zhì)效考評(píng)方案》等，對(duì)檢察建議從制發(fā)、審核、送達(dá)、評(píng)定等全流程督促，提升檢察建議的規(guī)范化建設(shè)。

一方面，對(duì)內(nèi)形成“檢察建議+典型案例”的工作體系。召開部務(wù)會(huì)，定期分析研判檢察建議，研究形成“檢察建議+典型案例”的工作模式，如“某污水處理有限公司超標(biāo)排放污水行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案”入選最高檢“檢察為民辦實(shí)事”行政檢察與民同行系列典型案例。此案例中解放區(qū)人民檢察院制發(fā)焦解檢行訴監(jiān)(2021)1號(hào)檢察建議推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保障民生民利。

另一方面，對(duì)外優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。定期與行政機(jī)關(guān)召開聯(lián)席會(huì)議，發(fā)揮府檢聯(lián)動(dòng)作用，商討檢察建議工作落實(shí)的問題建議。聯(lián)合開展專項(xiàng)調(diào)研、檢察建議整改落實(shí)“回頭看”、巡查檢查等方式推進(jìn)檢察建議落實(shí)落細(xì)，同時(shí)開展專題宣傳活動(dòng)，走訪企業(yè)宣傳檢察機(jī)關(guān)典型案例以及檢察建議的法律監(jiān)督作用，提升司法公信力。

檢察建議實(shí)施中存在的不足

檢察建議作為一種法律監(jiān)督方式正朝著規(guī)范化方向發(fā)展，但仍存在制約檢察建議發(fā)展的主客觀因素。

部分檢察建議質(zhì)量不高，問題建議精準(zhǔn)性不夠。檢察建議書作為法定文書，承載著檢察機(jī)關(guān)守護(hù)公平正義的司法權(quán)威，所以文書質(zhì)量至關(guān)重要，在實(shí)踐中檢察建議文書質(zhì)量參差不齊。一方面，辦案人員調(diào)查核實(shí)不夠。一些“建議條款”并沒有經(jīng)過充分論證，部分檢察建議存在僅從案卷材料中尋找事實(shí)依據(jù)，運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、走訪、詢問、咨詢等調(diào)查核實(shí)措施不充分，導(dǎo)致檢察建議的事實(shí)依據(jù)不足、提出問題精準(zhǔn)度不夠。另一方面，釋法說理不充分。缺乏制發(fā)對(duì)象、系統(tǒng)出現(xiàn)問題的深層次問題，提出的整改措施泛泛而談，運(yùn)用業(yè)務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)支撐不足，有待進(jìn)一步提升檢察建議論證力、說理性和可操作性。

部分檢察建議剛性不足，促進(jìn)社會(huì)治理效果有待提高。檢察建議屬于非訴訟的法律監(jiān)督方式，由于帶有“建議”屬性，溫和柔性的措施缺乏立法保障，導(dǎo)致部分檢察建議落地實(shí)施的力度受限。實(shí)踐中，造成檢察建議法律效果剛性不足的主觀原因主要有兩方面：一方面，從檢察建議書送達(dá)程序上看，部分檢察機(jī)關(guān)司法理念轉(zhuǎn)變不到位，存在送達(dá)對(duì)象不全面和送達(dá)方式不完備等問題，未能與被建議單位及時(shí)溝通檢察建議制發(fā)原因、具體實(shí)施情況、落實(shí)效果。另一方面，檢察建議督促落實(shí)缺乏剛性后盾，在司法實(shí)踐中存在部分檢察建議對(duì)象怠于履職或者針對(duì)檢察建議形式化落實(shí)，檢察建議強(qiáng)制力和約束力不足。

規(guī)范精準(zhǔn)實(shí)效開展檢察建議工作

將依法全面履職貫穿檢察辦案始終，以規(guī)范精準(zhǔn)實(shí)效引領(lǐng)檢察建議工作開展，真正讓檢察建議成為“抓前段、治未病”的良方。

由表及里，實(shí)現(xiàn)“辦理”到“辦復(fù)”的轉(zhuǎn)變。檢察機(jī)關(guān)在依法辦案的同時(shí)，還要依法發(fā)揮法律監(jiān)督職能。鞏固提升檢察建議納入當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)考評(píng)的效果，進(jìn)一步推動(dòng)完善地方性法規(guī)或行業(yè)相關(guān)規(guī)定，逐步將檢察建議效力融入部門法及規(guī)章體系中，增強(qiáng)地方性規(guī)定對(duì)檢察建議的保障作用，并結(jié)合工作實(shí)際需要，與本地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域的相關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)制度機(jī)制，完善保障檢察建議督促運(yùn)行的綜合配套制度體系。如建立事前事后效果評(píng)估對(duì)比制度。事前事后效果評(píng)估對(duì)比制度，是指對(duì)各類檢察建議制發(fā)前及整改后的問題改善情況進(jìn)行對(duì)比分析的制度。通過這種事前和事后的評(píng)估模式，可以有效掌握檢察建議落實(shí)效果，效果“差值”在一定程度上可以成為檢驗(yàn)檢察建議質(zhì)效的重要參考。針對(duì)社會(huì)治理檢察建議，應(yīng)當(dāng)通過實(shí)地勘查、走訪調(diào)研等方式對(duì)最初發(fā)現(xiàn)的損害社會(huì)公共利益等問題線索精準(zhǔn)掌握，剖析相關(guān)管理部門整改落實(shí)措施是否到位、相關(guān)管理人員在整改中是否全面履職。通過對(duì)比整改前后的實(shí)際情況，分析是否仍存在損害公共利益的可能性，最終開展綜合性考量，得出效果評(píng)估報(bào)告，倒逼被建議單位積極有效履職。

由點(diǎn)到面，實(shí)現(xiàn)“制發(fā)一件”到“治理一片”的效果。檢察建議促社會(huì)治理不僅要“治已病”，還要“治未病”，科學(xué)把握一案一事背后的普遍性、傾向性問題，提出解決共性問題的社會(huì)治理檢察建議。

一是制定出臺(tái)檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作指引。對(duì)檢察建議的適用范圍、層級(jí)要求、異地溝通、制發(fā)流程、文書格式、宣告送達(dá)、文書報(bào)備、督促整改以及管理監(jiān)督等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，為提升檢察建議制發(fā)全流程規(guī)范化提供指引。

二是嚴(yán)格規(guī)范檢察建議的審核、備案、審查、整改等環(huán)節(jié)。通過抓實(shí)程序節(jié)點(diǎn)來確保檢察建議的質(zhì)量。對(duì)超期未回復(fù)、不采納的檢察建議，要深刻分析，查找問題，重點(diǎn)分析檢察建議制發(fā)是否適當(dāng)，內(nèi)容是否規(guī)范，提出的建議是否具有針對(duì)性和可操作性。

三是進(jìn)一步加大對(duì)檢察建議的流程監(jiān)控。在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用中，指導(dǎo)督促業(yè)務(wù)部門規(guī)范填錄。要加大對(duì)各部門檢察建議的備案審查力度，對(duì)提出檢察建議不當(dāng)?shù)?，要及時(shí)提出糾正意見;對(duì)不規(guī)范制作和填錄檢察建議的，要及時(shí)提醒、補(bǔ)正。開展典型檢察建議通報(bào)，每季度對(duì)典型案例予以通報(bào)，督促各部門不斷提升檢察建議質(zhì)效，要結(jié)合司法辦案，深入分析問題原因、特點(diǎn)與規(guī)律，增強(qiáng)檢察建議的針對(duì)性。

作者系河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)