本刊記者 唐榮

　　2020年10月1日，全國首個生態(tài)環(huán)境公益訴訟地方立法——《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)正式實施。該《規(guī)定》借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，將生態(tài)環(huán)境公益訴訟實踐探索予以法定化，對生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作進行了創(chuàng)新性、探索性的特區(qū)嘗試，為特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護提供強有力的法律保障。近日，圍繞《規(guī)定》出臺的相關情況，本刊記者采訪了廣東省深圳市人民檢察院副檢察長林雄。

　　記者：請您介紹一下深圳檢察機關生態(tài)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展及現(xiàn)狀好嗎?

　　林雄：深圳檢察機關探索生態(tài)環(huán)境公益訴訟起步較早，2005年起辦理了多起涉及生態(tài)領域的公益訴訟案件。2006年7月頒布實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設項目環(huán)境保護條例》，以地方性立法的形式，在全國率先確認了檢察機關對民事環(huán)境公益訴訟的法律監(jiān)督職權(quán)。2015年,深圳被列入全國公益訴訟制度改革試點城市，探索出“公告制度”“刑事附帶民事公益訴訟”“檢察監(jiān)督約談制度”等一系列創(chuàng)新舉措，在廣東省率先實現(xiàn)全市兩級檢察機關提起公益訴訟全覆蓋。2018年6月，深圳市人民檢察院成立了公益訴訟檢察部。

　　自試點以來，深圳檢察機關在生態(tài)環(huán)境資源領域共發(fā)出訴前檢察建議257件，提起環(huán)境行政公益訴訟8件，提起環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟12件，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)人提起數(shù)額達880余萬元的生態(tài)損害賠償訴訟請求并得到法院支持。

　　在深圳檢察機關的積極推動下，深圳市人大常委會將《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》列入2020年立法計劃，并作為重點立法項目。由深圳市人大常委會監(jiān)察司法工委、市人大常委會法工委和市檢察院、市中級法院共同組成的立法起草小組認真調(diào)研、多方論證、數(shù)易其稿，在進入立法程序、征求多輪意見后，形成草案提請審議并獲全票通過。

　　記者：您能就《規(guī)定》出臺的必要性談談嗎?

　　林雄：一是深入貫徹落實中共中央國務院要求加快推進生態(tài)文明建設的需要。黨的十九屆四中全會提出，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》提出，完善生態(tài)文明制度，健全生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。

　　二是構(gòu)建城市綠色發(fā)展新格局實行最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度的需要?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》提出，加快建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，嚴守生態(tài)紅線，為落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供中國經(jīng)驗。

　　三是發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度的需要。公益訴訟制度作為一項新的法律制度，目前在制度設計層面尚不完善，國家尚無專門的公益訴訟法律法規(guī)，其內(nèi)容散見于民事訴訟法、行政訴訟法及部分司法解釋中，且民事訴訟法和行政訴訟法都只有一個條文規(guī)定公益訴訟。提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的三類主體在訴訟活動中均遇到不同的困難，導致其未能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，不利于生態(tài)環(huán)境公益訴訟的全面深入開展。

　　此外，充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，先行先試，率先在全國制定出臺專門的生態(tài)環(huán)境公益訴訟法規(guī)，對完善公益訴訟制度，為國家公益訴訟立法提供“深圳樣本”具有積極意義和作用。

　　記者：《規(guī)定》就生態(tài)環(huán)境公益訴訟的起訴主體作了哪些明確規(guī)定?

　　林雄：生態(tài)環(huán)境公益訴訟旨在保護生態(tài)環(huán)境不被損害，或者最大限度地減少對生態(tài)環(huán)境的損害。在有足夠證據(jù)證明存在生態(tài)環(huán)境損害可能時，允許對具有損害風險的行為提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，能夠最大限度減輕或者避免對生態(tài)環(huán)境造成損害。

　　民事訴訟法規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。但是實踐中對“法律規(guī)定的機關和有關組織”的內(nèi)涵存在較大爭議。對此，《規(guī)定》對民事訴訟法中“法律規(guī)定的機關和有關組織”進行了明確和細化，第二條第四款規(guī)定“本規(guī)定所稱有關行政機關，是指對生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關;本規(guī)定所稱社會組織，是指符合《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，從事環(huán)境保護公益活動的組織”。

　　《規(guī)定》指出，人民檢察院、有關行政機關和社會組織均可提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，并明晰了三類主體的權(quán)責：規(guī)定有關國家機關提起與其職責范圍相關的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟;有關社會組織提起與其宗旨和主要業(yè)務范圍相關的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟;人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境與資源保護等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

　　《規(guī)定》對檢察機關提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前的公告程序進行了規(guī)范，明確應當依法公告30日。同時，從提高辦案效率出發(fā)，明確在辦理跨部門、跨領域、跨區(qū)域的重大生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件、生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件兩類案件過程中，可以不經(jīng)公告程序，直接提起訴訟。

　　記者：您能給我們介紹一下《規(guī)定》中的一些亮點嗎?

　　林雄：破壞生態(tài)環(huán)境的行為不僅會造成公民身體健康、生命和財產(chǎn)的損害，而且還會導致環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)功能退化與生態(tài)平衡失調(diào)，更有甚者會引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)崩潰。盡管修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》建立了生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，但生態(tài)環(huán)境污染具有持續(xù)力強且恢復難度大的特征，傳統(tǒng)的事后賠償、懲罰等救濟手段，往往難以及時制止正在發(fā)生的生態(tài)環(huán)境污染行為。

　　針對此類問題，《規(guī)定》借鑒發(fā)達國家和地區(qū)廣泛采用的環(huán)保禁令制度，結(jié)合《最高人民法院關于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》的相關內(nèi)容，規(guī)定“生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟過程中，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為正在發(fā)生的，經(jīng)人民檢察院建議或者有關行政機關和社會組織申請，人民法院可以作出環(huán)境保護禁令，責令行為人立即停止實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。環(huán)境保護禁令作出后，行為人采取有效措施確保損害不再繼續(xù)擴大或者消除損害風險的，可以申請解除禁令;必要時，人民法院可以責令行為人提供擔保”。杜絕污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為在訴訟環(huán)節(jié)繼續(xù)造成國家利益和社會公共利益的損害。

　　為最大限度減輕或者避免對生態(tài)環(huán)境造成損害，《規(guī)定》還對起訴事由進行創(chuàng)新變通，將存在重大損害風險的行為也列入其中，規(guī)定對污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成實際損害或者存在重大損害風險的行為，均可向人民法院提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。

　　同時，為保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，《規(guī)定》圍繞信息公開和公眾參與作出系統(tǒng)安排，對訴訟建議、訴訟聽證、起訴公開、和解調(diào)解、修復監(jiān)督及評估作出規(guī)定。

　　此外，《規(guī)定》還重點對和解調(diào)解協(xié)議公告作出相應規(guī)定，生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴人與被告達成和解或者調(diào)解協(xié)議后，應當將協(xié)議內(nèi)容向社會公告。公告期間屆滿前，任何組織和個人認為和解或者調(diào)解協(xié)議不足以保護國家利益和社會公共利益的，可以提出書面異議。

　　記者：《規(guī)定》具體明確了檢察機關哪些職責和權(quán)利?

　　林雄：《規(guī)定》進一步強化了檢察機關起訴職責?！缎姓V訟法》《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》均對檢察機關履行公益訴訟職責作出了規(guī)定。

　　《規(guī)定》進一步健全了檢察機關的調(diào)查核實權(quán)。結(jié)合人民檢察院組織法在法律監(jiān)督中的有關調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定，《規(guī)定》細化了人民檢察院在辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中的調(diào)查核實權(quán)，參照《民事訴訟法》《行政訴訟法》對妨害民事訴訟的強制措施的有關內(nèi)容，規(guī)定“人民檢察院調(diào)查核實案件相關情況，可以由司法警察協(xié)助調(diào)查。對以暴力、威脅或者其他方法阻礙檢察人員執(zhí)行職務的，司法警察可以依法予以制止、強行帶離現(xiàn)場或者采取法律規(guī)定的其他措施。有義務協(xié)助調(diào)查的組織和個人拒絕、無故推拖或者妨礙檢察人員執(zhí)行職務的，由人民檢察院責令其履行協(xié)助義務;構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關依法處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，為檢察機關依法辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件提供了強有力的法治保障。

　　記者：下一步，深圳檢察機關就生態(tài)環(huán)境保護將有哪些工作安排?

　　林雄：充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能，更加有效打擊環(huán)境資源類刑事犯罪、違法行為，更加全面保護國家利益和社會公共利益不受侵害。

　　從2020年7月開始，深圳市人民檢察院探索試行環(huán)境資源類刑事案件、公益訴訟案件統(tǒng)一由公益訴訟檢察部門辦理的工作機制。通過實行這一辦案機制以更加充分整合和全面發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，為深圳的生態(tài)環(huán)境保護提供全方位的檢察保障，以更加有效地落實好《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義現(xiàn)行示范區(qū)的意見》對深圳“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”的要求。

　　下一步，深圳檢察機關將在司法辦案中積極運用《規(guī)定》關于強化檢察機關起訴職責以及檢察機關調(diào)查核實權(quán)等相關規(guī)定，準確把握好檢察機關的法律監(jiān)督職能定位和生態(tài)環(huán)境公益保護體系中的功能作用，進一步強化與生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管職能部門、環(huán)境保護組織等主體的溝通協(xié)作，把握關鍵環(huán)節(jié)，通過重點辦理跨部門、跨領域、跨區(qū)域的重大生態(tài)環(huán)境公益訴訟典型案件，全力以赴推動生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作積極穩(wěn)健發(fā)展。