原標(biāo)題：醫(yī)療保障立法亟待加速

盡快結(jié)束醫(yī)保領(lǐng)域“九龍治水”狀況

法治日?qǐng)?bào)記者 朱寧寧

伴隨我國(guó)醫(yī)療保障制度基本定型，一張涵蓋14億參保人的健康安全網(wǎng)已構(gòu)建起來(lái)。與此同時(shí)，一項(xiàng)緊迫的立法任務(wù)擺在面前。加快醫(yī)療保障立法進(jìn)程，在法治軌道上實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度成型和定型，成為“十四五”期間我國(guó)醫(yī)保工作的重要任務(wù)。

醫(yī)療保障事關(guān)全民，是最重要的社會(huì)保障制度之一。醫(yī)療保障立法是我國(guó)醫(yī)保事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的核心。建立以醫(yī)療保障法為統(tǒng)領(lǐng)，配套出臺(tái)若干行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，形成獨(dú)立完備的醫(yī)療保障法律制度體系，是深化醫(yī)療保障制度改革、推進(jìn)醫(yī)療保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

黨的二十大報(bào)告對(duì)健全社會(huì)保障體系提出了要求。今年9月，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，醫(yī)療保障法被列為第二類(lèi)項(xiàng)目，屬于需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。業(yè)界普遍認(rèn)為，醫(yī)療保障立法進(jìn)程將繼續(xù)加速。

但應(yīng)當(dāng)看到，因其涉及的參保利益主體和部門(mén)眾多，需求多樣且復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，醫(yī)療保障法制定出臺(tái)之路并非坦途。在近日舉行的“醫(yī)療保障立法的理論與實(shí)踐”研討會(huì)上，多名專(zhuān)家就目前醫(yī)療保障立法存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了深入討論。

醫(yī)保制度缺乏法律規(guī)范

目前，我國(guó)已經(jīng)建立了覆蓋全民的基本醫(yī)療保障制度，但是該制度缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范，僅有2010年頒布的社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)有所規(guī)定。醫(yī)療保障領(lǐng)域法律制度體系呈現(xiàn)“九龍治水”的狀況，涉及的法律法規(guī)分散在不同的部門(mén)法中，碎片化、分散化嚴(yán)重，急需制定一部能夠從整體上推進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展且具有綱領(lǐng)性地位的法律。

近年來(lái)，中央和地方在建立完善醫(yī)保體系方面開(kāi)展了相關(guān)探索和嘗試，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，為醫(yī)療保障法的制定實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

在過(guò)去兩年間，地方立法先行先試，浙江、江蘇等地相繼頒布了有關(guān)醫(yī)療保障的地方性法規(guī)，云南向社會(huì)公布了醫(yī)療保障條例征求意見(jiàn)稿。目前，北京等地也在緊鑼密鼓地制定醫(yī)療保障條例。

值得一提的是，2021年6月，國(guó)家醫(yī)療保障局發(fā)布醫(yī)療保障法征求意見(jiàn)稿，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿共8章70條，包括總則、籌資和待遇、基金管理、醫(yī)藥服務(wù)、公共管理服務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，明確了醫(yī)療保障行政部門(mén)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)、參保人員等主體責(zé)任。

法律定位仍需達(dá)成共識(shí)

記者采訪(fǎng)中了解到，圍繞征求意見(jiàn)稿，學(xué)界曾集中討論了一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，即醫(yī)療保障法的立法定位及基本功能問(wèn)題，而這也是出臺(tái)醫(yī)療保障法首先要達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題。

在中國(guó)社會(huì)法研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授林嘉看來(lái)，醫(yī)療保障法的立法定位非常重要?！霸卺t(yī)療保障法里找到包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、慈善、商業(yè)保險(xiǎn)等問(wèn)題的共性，提煉出一些基本原則以及法律關(guān)系的主要要素是醫(yī)療保障立法必須考慮的問(wèn)題。”

“醫(yī)療保障法主要是國(guó)家通過(guò)醫(yī)療保障的行政機(jī)關(guān)和向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療服務(wù)的方式，為公民提供健康保障的法?！敝袊?guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、社會(huì)法研究所所長(zhǎng)婁宇認(rèn)為，醫(yī)療保障法的基本定位應(yīng)當(dāng)是管理法和保障法，因此，應(yīng)當(dāng)盡量采用職權(quán)式立法，同時(shí)減少授權(quán)式立法，讓授權(quán)立法機(jī)關(guān)受到一定的約束。

在此基礎(chǔ)上，婁宇強(qiáng)調(diào)指出，醫(yī)療保障法應(yīng)該突出應(yīng)用價(jià)值。一方面，醫(yī)療保障法的一個(gè)基本功能，就是整合醫(yī)保領(lǐng)域各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)制度之間的分工、協(xié)調(diào)、銜接、合作。另一方面，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的醫(yī)療保障法可以對(duì)已有的結(jié)構(gòu)性制度進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，同時(shí)總結(jié)歸納在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一些成熟經(jīng)驗(yàn)，將其上升為法律。

鑒于此，婁宇建議在醫(yī)療保障法總則中規(guī)定：為了維護(hù)公民醫(yī)療保障的合法權(quán)益，規(guī)范醫(yī)療保障法律關(guān)系，健全高質(zhì)量多層次的醫(yī)療保障體系，推動(dòng)醫(yī)療保障事業(yè)健康發(fā)展，依據(jù)憲法，制定本法。

對(duì)于醫(yī)療保障法的基本功能，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授李滿(mǎn)奎認(rèn)為，作為全國(guó)性立法，醫(yī)療保障立法最重要的就是要統(tǒng)一醫(yī)療保障制度。

“醫(yī)療保障立法肩負(fù)著完善國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的重任，是對(duì)國(guó)家醫(yī)療保障待遇清單的‘提檔升級(jí)’，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性。”在李滿(mǎn)奎看來(lái)，出臺(tái)醫(yī)療保障法是進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療保障制度的契機(jī)。實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一，是醫(yī)療保障法的最大功能。同時(shí)，醫(yī)療保障立法還負(fù)有完善醫(yī)療保障制度的任務(wù)，在立法中應(yīng)當(dāng)將醫(yī)療保障領(lǐng)域的重大改革措施以合適的方式加以呈現(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有醫(yī)保制度中存在缺陷的規(guī)則也要通過(guò)立法進(jìn)行矯正。

靈活就業(yè)人員醫(yī)保是難點(diǎn)

回應(yīng)新時(shí)代新問(wèn)題，是醫(yī)療保障法必須面對(duì)的。其中，新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員的醫(yī)保問(wèn)題，是醫(yī)療保障立法的難點(diǎn)之一。

據(jù)了解，社會(huì)保險(xiǎn)法確立了兩種基本醫(yī)療保險(xiǎn)模式，一是職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，二是居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。二者在參保繳費(fèi)、待遇實(shí)現(xiàn)等各個(gè)方面都是不同的。由于制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)不但需要企業(yè)繳納一部分，個(gè)人也要繳納相當(dāng)比例的工資，因此，對(duì)靈活就業(yè)人員的吸引力并不大，而居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)相對(duì)來(lái)講比較低廉，這就直接導(dǎo)致大多數(shù)靈活就業(yè)人員選擇參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

“靈活就業(yè)人員以勞動(dòng)報(bào)酬作為主要收入來(lái)源，參加居民醫(yī)保還可以獲得政府補(bǔ)貼，這樣就會(huì)在職工醫(yī)保與居民醫(yī)保之間制造新的不公平。所以，如何堵住漏洞，是醫(yī)保立法必須考慮的問(wèn)題?！崩顫M(mǎn)奎說(shuō)。

2021年5月人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)個(gè)體經(jīng)營(yíng)、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等靈活就業(yè)規(guī)模達(dá)兩億人。同時(shí)，還有一組數(shù)據(jù)顯示，2022年職工醫(yī)保參保總?cè)藬?shù)為3.62億，其中，靈活就業(yè)人員以個(gè)人身份參保的有5272萬(wàn)人，僅占14.6%，與兩億靈活就業(yè)人員的人數(shù)差距較大。

現(xiàn)行法律對(duì)靈活就業(yè)人員以個(gè)人身份參加職工醫(yī)保問(wèn)題并未作太多統(tǒng)一的規(guī)定，各地在籌資模式和標(biāo)準(zhǔn)上差異較大，出現(xiàn)了統(tǒng)賬結(jié)合與單建統(tǒng)籌兩種模式。

“這對(duì)未來(lái)整個(gè)醫(yī)療保障基金的充盈以及整體形成醫(yī)療保障共同體，事實(shí)上是非常不利的，所以，醫(yī)療保障法中應(yīng)該有相應(yīng)的具體回應(yīng)?！边|寧大學(xué)法學(xué)院教授王素芬認(rèn)為，把靈活就業(yè)人員吸納到職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系中十分必要，建議在醫(yī)療保障法中針對(duì)靈活就業(yè)人員參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)作統(tǒng)一性規(guī)定。她同時(shí)強(qiáng)調(diào)，將靈活就業(yè)人員納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)要體現(xiàn)他們的選擇權(quán)，能自主參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，更好滿(mǎn)足未來(lái)的醫(yī)療保障需求。