原標(biāo)題：孫憲忠代表建議進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕目標(biāo)提供法治保障

法治日?qǐng)?bào)記者　　朱寧寧

2022年12月27日，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案首次亮相。對(duì)于這部法律，全國人大代表、中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員孫憲忠格外關(guān)注。在去年全國人大會(huì)議期間，他就曾提出關(guān)于制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的議案。今年，他再次提出進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案的議案。

在孫憲忠看來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法具有基本立法的意義，關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益。“總結(jié)黨的十八屆三中全會(huì)以來，尤其是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中形成的可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)，通過制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，是尊重改革實(shí)踐、固化改革成果、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要舉措，對(duì)于維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾根本利益，實(shí)現(xiàn)共同富裕等具有重要意義?！睂O憲忠說。

孫憲忠在議案中建議，在進(jìn)一步征求意見與充分論證的基礎(chǔ)上繼續(xù)修改完善草案，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕目標(biāo)提供法治保障。

完善的組織及運(yùn)行制度是基礎(chǔ)和保障

完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其運(yùn)行制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。

憲法第八條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。第十七條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。“憲法賦予集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立的經(jīng)營自主權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的邏輯起點(diǎn)?！睂O憲忠說。

同時(shí)，民法典第九十九條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體在社會(huì)主義市場(chǎng)中發(fā)展經(jīng)濟(jì)掃清了障礙，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等交換，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置以及城鄉(xiāng)平等發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

“憲法、民法典的這些規(guī)定，都需要具體的法律落實(shí)。”孫憲忠說，“從強(qiáng)調(diào)集體財(cái)產(chǎn)對(duì)農(nóng)民的保障作用，到日益強(qiáng)化其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，從強(qiáng)調(diào)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的身份屬性，到逐漸開放其流轉(zhuǎn)權(quán)能，中央政策的指引以及改革的實(shí)踐推進(jìn)，均蘊(yùn)含著我國農(nóng)村集體所有權(quán)制度法思想的轉(zhuǎn)變。”

草案規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地集體所有為基礎(chǔ)的社區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織，在明確其內(nèi)涵的同時(shí)，還列舉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

但在孫憲忠看來，這一規(guī)定并未指明現(xiàn)階段新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)特征?！吧鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推動(dòng)下以集體財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，以集體成員以及成員權(quán)為核心構(gòu)建的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是依法登記取得特別法人地位的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，不同于傳統(tǒng)社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)組織?！睂O憲忠指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的是服務(wù)于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立的目標(biāo)之一。

鑒于此，他建議將草案的適用范圍修改為：本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以土地集體所有為基礎(chǔ)，以集體成員利益為核心，在界定成員資格的基礎(chǔ)上，通過集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份量化，形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

成員界定既要遵循歷史也要照顧現(xiàn)實(shí)

在孫憲忠看來，穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系需要以成員資格為前提，沒有成員資格，其權(quán)利義務(wù)也將成為無源之水、無本之木。

草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義、確認(rèn)、加入、退出以及確認(rèn)成員爭(zhēng)議的救濟(jì)程序，并規(guī)定了成員的權(quán)利義務(wù)。草案規(guī)定，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

“界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，既要遵循歷史，也要照顧現(xiàn)實(shí)?！睂O憲忠指出，一方面，要從農(nóng)村集體資產(chǎn)形成的角度來界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，即對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的積累有貢獻(xiàn)者為初始成員，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)屬性所要求的集體與成員之間在經(jīng)濟(jì)方面的關(guān)聯(lián)性。另一方面，在遵守法律規(guī)定的基本原則基礎(chǔ)上也要尊重民意和習(xí)慣。成員界定應(yīng)當(dāng)允許自治，但不能逾越法律規(guī)定的基本準(zhǔn)則和界限。

孫憲忠尤其強(qiáng)調(diào)，戶籍并非判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)。“戶口的遷入和遷出，并不能當(dāng)然作為成員資格的喪失變更的標(biāo)準(zhǔn)。尤其在人口流動(dòng)、戶籍改革以及城鎮(zhèn)化背景下，戶籍不再是一種身份標(biāo)簽。若將集體成員分為保障性成員與非保障性成員，成員資格與戶籍并沒有必然的聯(lián)系。而且現(xiàn)行法律法規(guī)均明確規(guī)定，國家保護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件?！?/p>

此外，孫憲忠認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也不一定是農(nóng)村居民。進(jìn)城落戶的農(nóng)戶，只要沒有自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，其成員資格即不會(huì)喪失，否則有違現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。

“在農(nóng)村集體資產(chǎn)類型化的基礎(chǔ)上，完全可以將集體成員及其權(quán)利進(jìn)行再分類，若認(rèn)可保障性成員與非保障性成員的分類，就可以解決很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉與開放問題?！睂O憲忠說，對(duì)于保障性成員，即享有土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)的成員，其享有的保障性權(quán)利具有封閉性，不能轉(zhuǎn)讓、繼承，但其享有的非保障性權(quán)利具有開放性，如集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益分配權(quán)，不具有保障屬性和身份屬性，即可實(shí)現(xiàn)自由處分，如轉(zhuǎn)讓、繼承不應(yīng)受限制。這樣，既可解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的接軌，又可使保障性成員的保障利益不動(dòng)搖。

鑒于此，孫憲忠建議將草案修改為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員指對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的形成與積累有貢獻(xiàn)者或者持有集體資產(chǎn)份額者，包括因出生、收養(yǎng)、婚姻等新增的家庭成員以及通過繼承、轉(zhuǎn)讓等取得集體資產(chǎn)份額的成員。

因地制宜建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

在議案中，孫憲忠還專門提及了有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立時(shí)的代行主體問題。

“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是規(guī)范管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的民事主體，農(nóng)村集體都有集體資產(chǎn)，即便在不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)體量較小，至少有耕地、宅基地以及經(jīng)營性建設(shè)用地。”孫憲忠認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢(shì)下，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，均需規(guī)范的管理主體。他強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體均應(yīng)因地制宜建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！翱梢越⑧l(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村民小組級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，但不可以不建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！?/p>

草案規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全的，村民委員會(huì)或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能。

對(duì)此，孫憲忠認(rèn)為，這一規(guī)定雖然與民法典等的規(guī)定一致，但由村民委員會(huì)或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能只是權(quán)宜之計(jì)。

“在集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的任務(wù)就是要促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重新建立?！睂O憲忠認(rèn)為，目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)覆蓋全國所有涉農(nóng)縣市區(qū)，改革階段性任務(wù)已基本完成。建議修改為：農(nóng)村集體均應(yīng)根據(jù)本法規(guī)定建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，尚未建立的，由村民委員會(huì)或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能。