原標(biāo)題：用法治手段促進(jìn)慈善事業(yè)大發(fā)展

訪全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成

頒行6年多后，慈善法迎來(lái)修改。全國(guó)人大常委會(huì)今年將慈善法修改列入立法工作計(jì)劃。記者近日獲悉，目前，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)正在組織起草慈善法修訂草案，預(yù)計(jì)年內(nèi)提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議初次審議。

圍繞慈善法修改，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成近日接受了《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪。

修法是對(duì)既有法律加以完善而非否定

記者：2016年9月1日起，慈善法施行。在頒行6年多后就啟動(dòng)修法工作是出于何種考量？是否意味著慈善法的實(shí)施成效與原立法預(yù)期存在一定差距？

鄭功成：慈善法頒行6年多來(lái)，對(duì)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用，主要表現(xiàn)在慈善領(lǐng)域的法治意識(shí)明顯增強(qiáng)、治理機(jī)制逐步成熟。前者可以從網(wǎng)絡(luò)慈善與社區(qū)慈善的大發(fā)展得到驗(yàn)證，后者可以從慈善組織的信息披露及運(yùn)行機(jī)制不斷健全得到驗(yàn)證。但總體而言，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯滯后性。迄今為止，全國(guó)經(jīng)民政部門認(rèn)定的慈善組織不足萬(wàn)家，社會(huì)資源動(dòng)員能力占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比不到0.2%。

造成這種局面的原因是多方面的，其中，法制不完善是十分重要的致因。對(duì)慈善法進(jìn)行修訂，正是基于慈善事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)和扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的需要以及對(duì)新時(shí)代出現(xiàn)的新情況作出積極回應(yīng)的行動(dòng)，目的是力圖通過(guò)完善慈善法制來(lái)為慈善事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供更加完備的法律依據(jù)。

需要指出的是，修法不是對(duì)既有法律的否定，而是對(duì)現(xiàn)行立法的進(jìn)一步完善。在我國(guó)需要發(fā)展慈善事業(yè)但慈善事業(yè)的發(fā)展又不夠理想的條件下，通過(guò)完善立法來(lái)健全規(guī)范、強(qiáng)化引領(lǐng)、加大支持力度顯然是符合時(shí)代要求的正確取向和有力舉措。

修法須盡可能對(duì)現(xiàn)實(shí)作出全面回應(yīng)

記者：目前，慈善法主要存在哪些問(wèn)題？此次修法的重點(diǎn)和難點(diǎn)都有哪些？

鄭功成：從現(xiàn)實(shí)與未來(lái)發(fā)展要求出發(fā)，慈善法存在的主要問(wèn)題有幾個(gè)方面：一是中國(guó)特色慈善理念并未在立法中得到體現(xiàn)?，F(xiàn)行立法過(guò)度強(qiáng)調(diào)歐美式組織化、專業(yè)化和非特定受益人等，并不能代表中國(guó)慈善事業(yè)的全貌，因?yàn)橹袊?guó)人的慈善情懷是助人為樂(lè)，并不一定必須通過(guò)慈善組織來(lái)實(shí)施，但慈善法卻將非組織化、非專業(yè)化的大眾慈善活動(dòng)排除在外，這顯然和我國(guó)人民的行善傳統(tǒng)不相適應(yīng)，必定對(duì)組織化、專業(yè)化的慈善事業(yè)產(chǎn)生不利影響。二是政策支持不足。包括對(duì)慈善組織賦權(quán)不足，促進(jìn)性政策規(guī)制原則性強(qiáng)、操作性弱，相關(guān)稅收減免政策沒(méi)有同步跟進(jìn)，社會(huì)激勵(lì)措施缺乏，政府對(duì)慈善組織存在管制過(guò)度與服務(wù)不足的現(xiàn)象等。三是應(yīng)急機(jī)制缺乏。遭遇重大災(zāi)難時(shí)，慈善組織面對(duì)井噴式的社會(huì)捐獻(xiàn)往往處于難以有序調(diào)度資源的狀態(tài)，這種應(yīng)急機(jī)制缺失又與樞紐型慈善組織缺乏緊密相關(guān)。四是不能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用帶來(lái)的慈善生態(tài)變化，這是當(dāng)年立法時(shí)未能夠充分考慮的新事物。

此次修訂慈善法需要對(duì)這些問(wèn)題作出盡可能全面的回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面：一是必須確立中國(guó)特色慈善事業(yè)的概念并用以指導(dǎo)慈善法制的完善。二是降低舉辦慈善事業(yè)的門檻，明確賦予慈善組織自主自治權(quán)利，以此促進(jìn)慈善組織大發(fā)展。三是細(xì)化政策支持措施。關(guān)鍵是建立并健全社會(huì)激勵(lì)機(jī)制、加大稅收支持力度特別是個(gè)人捐獻(xiàn)與慈善依托的稅收優(yōu)惠、明確政府購(gòu)買慈善服務(wù)的優(yōu)先舉措以及改善政慈關(guān)系并確保監(jiān)管適度。四是將網(wǎng)絡(luò)慈善、社區(qū)慈善及平臺(tái)個(gè)人求助等慈善活動(dòng)納入法治范疇，促進(jìn)其健康有序發(fā)展。五是培育樞紐型慈善組織，建立慈善應(yīng)急機(jī)制。六是確保相關(guān)配套同步推進(jìn)。以稅收優(yōu)惠為例，對(duì)個(gè)人捐獻(xiàn)的稅收優(yōu)惠額度需要通過(guò)修訂個(gè)人所得稅才能實(shí)現(xiàn)；再以社會(huì)激勵(lì)機(jī)制為例，還必須由主管機(jī)關(guān)制定具體可行的方案才能推行，等等。

立法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善是促進(jìn)而不是限制

記者：我們注意到，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代給慈善事業(yè)帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，諸如網(wǎng)絡(luò)募捐等問(wèn)題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。對(duì)此，立法應(yīng)作何回應(yīng)？

鄭功成：互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用給慈善事業(yè)發(fā)展帶來(lái)了全面而深刻的影響，因?yàn)樗淖兞藗鹘y(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)募捐場(chǎng)景，開(kāi)展慈善活動(dòng)不再受時(shí)空限制，而是隨時(shí)隨地可以網(wǎng)絡(luò)實(shí)施。

數(shù)字顯示，2019年以來(lái)，每年有超過(guò)100億人次點(diǎn)擊、關(guān)注和參與互聯(lián)網(wǎng)慈善。網(wǎng)絡(luò)大病個(gè)人求助也隨著社交平臺(tái)的成熟應(yīng)用發(fā)展猛烈，平均每年捐贈(zèng)人次達(dá)4億次以上，年均捐贈(zèng)人數(shù)達(dá)2億人以上。此外，公眾參與的形式也體現(xiàn)出多樣化特征，捐步數(shù)、公益森林、公益寶貝等形式極大地推動(dòng)了慈善的平民化、趣味化，從而促進(jìn)了公眾的慈善參與度。

事實(shí)證明，網(wǎng)絡(luò)慈善將億萬(wàn)愛(ài)心人士和慈善組織、有需要的個(gè)人聯(lián)結(jié)在一起，不僅開(kāi)拓了廣闊的慈善空間，而且創(chuàng)新了慈善模式，已經(jīng)成為我國(guó)慈善領(lǐng)域最具活力的業(yè)態(tài)。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)慈善新事物，修法須作出相應(yīng)的回應(yīng)，關(guān)鍵是要明確網(wǎng)絡(luò)慈善的邊界、網(wǎng)絡(luò)募捐行為的規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及其經(jīng)營(yíng)主體的相應(yīng)責(zé)任以及禁止以慈善為名的網(wǎng)絡(luò)欺詐，對(duì)網(wǎng)絡(luò)個(gè)人求助平臺(tái)亦宜有相應(yīng)規(guī)制。

需要強(qiáng)調(diào)的是，將網(wǎng)絡(luò)慈善納入修法范疇，絕不是要限制網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展，而是要真正促使其得到更好發(fā)展。本著這一初衷，在修法中還應(yīng)當(dāng)審慎確定哪些內(nèi)容可以在法律中明確，哪些內(nèi)容可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)適時(shí)出臺(tái)政策，哪些內(nèi)容宜由行業(yè)制定行規(guī)。

在法治軌道上推進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展

記者：下一步，該如何在法治軌道上繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展？

鄭功成：推進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展，在修法同時(shí)還需要加快做好以下工作：一是制定專門的《慈善組織條例》，或者盡快修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，為慈善組織登記及其自治發(fā)展提供更加充分的依據(jù)，切實(shí)解決慈善組織出生難及自主性不足的問(wèn)題。二是修訂個(gè)人所得稅及相關(guān)稅法。關(guān)鍵是將個(gè)人捐獻(xiàn)免稅額度從現(xiàn)行政策即30%提高到60%以上，這是真正推動(dòng)第三次分配的舉措。對(duì)于股權(quán)捐贈(zèng)、不動(dòng)產(chǎn)捐贈(zèng)、慈善信托等的稅收優(yōu)惠政策也需要加緊制定。只有形成完整的慈善稅收優(yōu)惠政策體系，才能更好地促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)大發(fā)展。三是加快完善慈善政策體系。慈善事業(yè)涉及關(guān)系復(fù)雜，既是社會(huì)公益行為，又是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，慈善法不可能精細(xì)到規(guī)范整個(gè)慈善活動(dòng)及運(yùn)行全過(guò)程，還需要具體的政策規(guī)定才能使法律全面落到實(shí)處，因此，行政機(jī)關(guān)有必要依法制定一系列慈善政策，將法律規(guī)制轉(zhuǎn)化為具體的政策行動(dòng)。四是牢固樹(shù)立法治意識(shí)。包括募捐須遵循自愿原則，保障慈善組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)，尊重慈善組織的自主權(quán)，維護(hù)施助方與受助方的平等權(quán)，嚴(yán)格懲治借慈善之名的欺詐行為，等等。只有全社會(huì)樹(shù)立起慈善法治意識(shí)并依法辦事，才能營(yíng)造出有利于慈善事業(yè)大發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

總之，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的新發(fā)展階段，慈善事業(yè)不僅承載著人們的愛(ài)心善意，而且肩負(fù)著調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富、提供社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的使命與責(zé)任，需要得到大發(fā)展。