序言

人民當家作主的生動實踐

楊振武

“人民選我當代表，我當代表為人民?！比嗣翊泶髸贫仁菍崿F我國全過程人民民主的重要制度載體。每年的全國人民代表大會上，都會收到很多代表提出的議案，還有建議、批評和意見。

這是全國人大代表的一項神圣職責，也是人民代表大會制度發(fā)展全過程人民民主、保證人民當家作主的真實寫照。

2022年3月，在十三屆全國人大五次會議上，近3000名全國人大代表提出了487件議案、9203件建議，這只是歷年來代表提出議案建議情況的一個縮影。

人大代表為什么要提出這些議案建議？國家機關怎樣辦理這些議案建議？為什么代表議案建議能夠把人民群眾的愿望、呼聲轉化為國家法律、政策舉措？

為了回答好這些問題，我們選取了十三屆全國人大以來代表提出的100件議案和建議，組織編寫了《我當代表為人民——人大代表議案建議故事》一書，原汁原味地呈現代表議案建議提出和辦理的全過程，為廣大讀者認識和了解人民代表大會制度、認識和了解全過程人民民主提供一個視角。

我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，是最廣泛、最真實、最管用的民主。其中，代表議案建議的提出、辦理、落實，生動詮釋了全過程人民民主是過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一。

我們這里所說的代表議案建議，是代表議案和代表建議的合稱。就全國人大代表而言，代表議案是指一個代表團或三十名以上的代表聯名，依照法定程序向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權范圍內的議事原案；代表建議，是全國人大代表在全國人大會議期間和閉會期間分別向全國人大及其常委會提出的對各方面工作的建議、批評和意見。

代表議案建議制度的形成完善，與我們黨團結帶領人民探索、建立、發(fā)展、完善人民代表大會制度的光輝歷程相伴相隨。過去，議案、建議統稱為提案。從提案變成議案和建議，始于1982年全國人大組織法。

1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的憲法明確規(guī)定，全國人大代表有權依照法定的程序提出屬于全國人大職權范圍內的議案。這次會議通過的全國人大組織法，進一步明確了代表議案的提出主體、處理程序，并首次以法律的形式規(guī)定了代表建議。

時任全國人大常委會副委員長兼法制委員會主任習仲勛在《關于四個法律案的說明》中解釋了將提案區(qū)分為代表議案和代表建議的原因。他說，過去每次全國人大會議上代表們提出的大量提案，主要是對各方面工作提出的建議、批評和意見，涉及的問題很多并不屬于全國人大的職權范圍，大會不好通過實質性的決議，只能決定轉交有關方面研究處理。把代表議案和代表建議區(qū)分開來，“比較符合實際，既簡化了工作程序，又可以使代表提出的建議、批評和意見同樣能夠得到適當的處理和答復”。

從1983年6月六屆全國人大一次會議開始，全國人大代表在會議期間依法分別提出議案和建議。1989年4月，七屆全國人大二次會議通過全國人民代表大會議事規(guī)則，進一步對全國人大代表依法提出議案與建議及其辦理作出詳細規(guī)定。2010年修改代表法，集中規(guī)定了代表的權利和義務，其中，依法聯名提出議案和提出對各方面工作的建議、批評和意見，是代表的法定權利。

人大代表提出議案建議，從根本上講是代表人民行使當家作主的民主權力。在我國，國家一切權力屬于人民。人民通過民主選舉產生人大代表，組成各級人民代表大會，代表人民行使國家權力。人大代表作為國家權力機關的組成人員，依法參加人大會議和審議表決，提出議案和建議，集體討論、決定國家重大事項。

為提出高質量的議案建議，會前，代表們通過專題調研、視察、走訪、座談、代表小組活動等多種形式，廣泛聽取人民群眾意見，努力了解和掌握經濟社會發(fā)展第一手資料；會中，代表們認真修改完善、相互學習借鑒、共同醞釀討論，形成較為成熟的議案建議。大多數議案的案由案據都明確具體，不少議案附有法律草案文本；絕大多數建議有情況、有分析、有對策。

在本屆全國人大代表議案建議中，既有對推動高質量發(fā)展、全面推進鄉(xiāng)村振興、助力脫貧攻堅、推進美麗中國建設等事關經濟社會發(fā)展根本性、長遠性、全局性問題的聚焦關注，也有對農民工、快遞小哥、未成年人、鄉(xiāng)村醫(yī)生等特殊群體的關心關愛；既有代表立足本職工作長期以來的研究和思考，也有代表不負群眾囑托持續(xù)走訪調研的成果。

從當地家喻戶曉的“活雷鋒”到戰(zhàn)斗在抗疫一線的醫(yī)務人員，從一級肢體殘疾的老林業(yè)人到扎根科研一線的育種專家……一個個生動鮮活的故事，勾勒出代表的履職足跡，是人民當家作主的最好詮釋。

民之所盼，代表議案建議之所向。人大代表提出議案建議，代表的是人民的利益和意志。

從這些年來代表提出議案建議的情況來看，議案建議的內容涵蓋經濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設等各個領域，其中涉及最多的還是民生問題。比如，加快制定長江保護法、推進農村廁所革命、防范脫貧人口再度返貧、提升高鐵配套服務品質，等等。

這些代表議案建議，承載著人民群眾對美好生活的向往，反映了人民群眾的意愿呼聲，凝聚了人民群眾的智慧和力量。理解了這一點，我們就能更加深刻地認識到，認真辦理代表議案建議，辦的是民生工程，贏得的是民心。

辦理代表議案建議，是國家機關的法定職責，體現了對人民負責、受人民監(jiān)督的憲法原則。習近平總書記深刻指出，各級國家機關加強同人大代表的聯系、加強同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。

根據憲法和法律規(guī)定，代表議案屬于全國人大的職權，一般交由全國人大相關專門委員會辦理；代表建議則由全國人大常委會的辦事機構交由有關機關、組織研究處理并負責答復。

國家機關、組織認真辦理代表建議，虛心聽取代表的意見和建議，及時回應人民群眾的合理訴求，誠懇接受代表和群眾的監(jiān)督，認真改正和彌補工作中的缺點和不足，以實際行動踐行為人民用權、為人民履職、為人民服務。通過代表議案建議，人大代表、國家機關、人民群眾緊密地聯系在一起，代表的橋梁紐帶作用得到有效發(fā)揮。

習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”代表議案建議的民主性，不僅在于它經過民主的形式、具備民主的內容，更在于它回應人民的關切、解決人民的實際問題。

每年的全國人大會議上，全國人大常委會都要報告代表議案審議結果和建議辦理情況。比如，十三屆全國人大五次會議上，常委會工作報告就有這么一組沉甸甸的數字，十三屆全國人大四次會議期間代表提出的473件議案，已由相關專門委員會全部審議完畢，其中90件議案涉及的30個立法項目已審議通過或正在審議，176件議案涉及的68個立法項目已列入立法規(guī)劃或計劃；大會期間代表提出的8993件建議，統一交由194家承辦單位研究辦理并全部辦理完畢；閉會期間代表提出的265件建議，交由98家承辦單位研究辦理并逐一向代表反饋辦理情況。

全國人大常委會辦公廳每年還確定若干件重點督辦建議，由全國人大有關專門委員會負責督辦，有力推動了一批群眾關心、社會關注重點難點問題的解決。

許多代表議案建議不僅是內容高質量，而且做到了辦理高質量，最終轉化成為全社會一體遵循的法律法規(guī)，轉化成為促發(fā)展、惠民生、暖民心的政策舉措，真正實現了民有所呼，我有所應。

民主是全人類的共同價值，一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主。

在新的偉大征程上，我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現在國家政治生活和社會生活的方方面面，為人類民主政治建設作出新的貢獻。同時，也要講好中國民主故事，講好人民代表大會故事，進一步堅定“四個自信”，推動人民代表大會制度更加深入人心，推動全過程人民民主迸發(fā)出更加蓬勃的生機與活力。

（作者為全國人大常委會秘書長）