原標題:減污降碳,固廢法實施取得明顯成效
導(dǎo)讀:“生態(tài)環(huán)境沒有替代品,用之不覺,失之難存?!秉h的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè),堅決向污染宣戰(zhàn)。固體廢物污染防治是生態(tài)環(huán)保的重要內(nèi)容,習(xí)近平總書記先后數(shù)十次作出重要指示批示,涵蓋了固體廢物污染防治工作的方方面面。為堅決貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神,順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往,全國人大常委會于2020年4月審議通過了新修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法,通過增設(shè)生活垃圾專章等,以良法促善治。時至如今,各地取得了哪些成效,又留下了哪些短板?
固體廢物具有量大面廣、種類繁多、性質(zhì)復(fù)雜和危害程度深等特點,是大氣、水、土壤的重要污染來源。經(jīng)過各方面不懈努力,我國固體廢物污染防治工作取得長足進步,同時防治形勢依然嚴峻。
“垃圾是放錯位置的資源”“培養(yǎng)垃圾分類的好習(xí)慣,為改善生活環(huán)境作努力,為綠色發(fā)展可持續(xù)發(fā)展作貢獻”。習(xí)近平總書記多次對固體廢物污染防治作出重要指示批示,為做好這項工作提供了指引和遵循。
2020年,固體廢物污染環(huán)境防治法(以下簡稱“固廢法”)經(jīng)過全面修訂,將習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署貫穿始終,完善監(jiān)管制度,嚴格責(zé)任追究,從六章91條增加到九章126條,為防治固體廢物污染提供了強有力的法律支撐。
既有良法,重在實施。今年,栗戰(zhàn)書委員長親自擔(dān)任組長,率隊對固廢法進行執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組分為4個小組,分赴陜西、上海、內(nèi)蒙古等8個?。▍^(qū)、市),深入到26個地市,實地檢查和隨機抽查了128個單位。同時,委托其他23個?。▍^(qū)、市)人大常委會對本行政區(qū)法律實施情況開展檢查,做到全覆蓋。
在上海市長寧區(qū)新涇六村小區(qū)的垃圾分類投放點,公示欄上顯示前一天的垃圾分類情況數(shù)據(jù)。攝影/新華社記者?方喆
10月21日,在十三屆全國人大常委會第三十一次會議上,沈躍躍副委員長作了全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查固體廢物污染環(huán)境防治法實施情況的報告。報告指出,2020年9月1日新固廢法實施以來,各地區(qū)各部門深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,堅決貫徹落實黨中央決策部署,積極貫徹固廢法,認真落實法律責(zé)任,依法深入打好污染防治攻堅戰(zhàn),固廢法實施取得了明顯成效。
法定責(zé)任有效落實,配套法規(guī)逐步完善
徒法不足以自行,為了有效推進法律實施,固廢法明確了各級人民政府、各部門的相應(yīng)職責(zé)??梢哉f,這些法定責(zé)任是否積極有效落實,直接關(guān)系到固廢法能否有效實施。
報告指出,2020年9月1日新固廢法實施以來,各地區(qū)各部門全面加強組織領(lǐng)導(dǎo)、進一步落實政府責(zé)任、加強部門監(jiān)管職責(zé)、不斷壓實企業(yè)治污主體責(zé)任,法定責(zé)任積極有效落實。
檢查發(fā)現(xiàn),政府責(zé)任進一步落實。各地政府落實法律第7條規(guī)定,將固體廢物污染環(huán)境防治目標納入年度經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標,作為考核評價的重要內(nèi)容。落實法律第13條要求,將固體廢物污染環(huán)境防治有關(guān)工作納入“十四五”國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃,作為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量的重要內(nèi)容。落實法律第30條規(guī)定,將固體廢物污染環(huán)境防治情況作為環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況年度報告的重要內(nèi)容,依法向本級人大或常委會報告。
報告指出,部門監(jiān)管職責(zé)得到加強。法律第9條規(guī)定了各部門監(jiān)督管理職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部加快制定固體廢物污染防治管理制度并監(jiān)督實施,國家發(fā)展改革委組織擬訂和實施相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策,工業(yè)和信息化部擬訂并組織實施資源綜合利用相關(guān)促進政策,財政部加大中央財政對固體廢物污染防治支持力度,2021年已安排337億元,同比增長13%。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部加強對城鎮(zhèn)生活垃圾分類處置指導(dǎo),推進城鎮(zhèn)建筑垃圾和餐廚垃圾處置;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部積極推進農(nóng)藥、化肥合理使用和農(nóng)作物秸稈、廢棄農(nóng)膜資源化利用;商務(wù)部加強對報廢機動車回收拆解監(jiān)督管理;海關(guān)總署加強對固體廢物入境監(jiān)管;國家郵政局組織和推動快遞包裝減量化。各地建立責(zé)任清單、出臺規(guī)范性文件,推動部門依法履行監(jiān)督職責(zé),壓緊壓實目標責(zé)任。
此外,企業(yè)治污主體責(zé)任不斷壓實。落實法律第39條要求依法推行排污許可制度。國務(wù)院出臺《排污許可管理條例》,規(guī)范企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者排污行為。海南省實施《海南省排污許可管理條例》,實現(xiàn)“一證式”管理。國務(wù)院有關(guān)部門落實法律第66條要求,完善政策措施,督促企業(yè)落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,加強對廢棄電器電子產(chǎn)品多渠道回收和集中處理,累計引導(dǎo)近6億臺廢棄電器電子產(chǎn)品進入規(guī)范渠道處理。相關(guān)企業(yè)加強固體廢物從產(chǎn)生到利用處置全鏈條管理,污染防治責(zé)任不斷強化。
固廢法將一些標準的發(fā)布、配套法規(guī)的制定等職權(quán)賦予了國務(wù)院有關(guān)部門、各級政府。如固體廢物鑒別標準、固體廢物綜合利用標準、醫(yī)療廢物管理地方性法規(guī)等。報告表明,固廢法配套法規(guī)標準制度逐步完善。國務(wù)院有關(guān)部門認真研究,出臺了關(guān)于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見、農(nóng)村生活垃圾收運和處理技術(shù)標準。印發(fā)了加強危險廢物鑒別工作的通知,修訂發(fā)布了國家危險廢物名錄、危險廢物焚燒污染控制標準、醫(yī)療廢物處理處置污染控制標準、一般工業(yè)固體廢物貯存和填埋污染控制標準。制定了關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見、郵件快件包裝管理辦法、郵政快件綠色包裝規(guī)范。發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度資金管理辦法、報廢機動車回收管理辦法實施細則等。各地結(jié)合實際加快制定地方性法規(guī),上海市率先由市人民代表大會表決通過了生活垃圾管理條例,福建、甘肅等11個省份發(fā)布了生活垃圾管理地方性法規(guī),山西、湖南、河南等11個省份發(fā)布了固體廢物污染防治地方性法規(guī),北京、吉林、寧夏、新疆4個省份發(fā)布了危險廢物污染環(huán)境防治條例,遼寧、山東等省份制定了醫(yī)療廢物管理地方性法規(guī)。
重點領(lǐng)域固體廢物污染防治成效顯著
固體廢物污染防治有生活垃圾分類處理、危險廢物監(jiān)管和處置、工業(yè)固體廢物污染防治、建筑垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物污染防治等重點領(lǐng)域。這些重點領(lǐng)域的污染防治工作,直接關(guān)系到市容市貌、公共衛(wèi)生安全、自然生態(tài)環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品安全等,是保衛(wèi)人民美好生活的重中之重。
報告指出,生活垃圾分類處理進展明顯。落實法律第四章要求,全國地級及以上城市生活垃圾分類工作全面啟動,各?。▍^(qū)、市)均已制定垃圾分類實施方案,垃圾分類習(xí)慣加快養(yǎng)成。到2020年底,46個試點城市垃圾分類居民小區(qū)覆蓋率達到94.6%,回收利用率平均達到36.2%。2020年中央預(yù)算內(nèi)投資73.7億元支持地方城鎮(zhèn)垃圾處理設(shè)施建設(shè)。2020年全國城市生活垃圾清運量2.35億噸,無害化處理率達99.7%;農(nóng)村生活垃圾收運處理的行政村比例達90%以上,2.4萬個非正規(guī)垃圾堆放點得到整治。其中,在上海市,居民和單位生活垃圾分類達標率均達到95%,在全國垃圾分類試點城市考核排名中保持第一。浙江、海南基本實現(xiàn)原生生活垃圾零填埋。湖北襄陽市區(qū)餐廚廢棄物處理率達85%。湖南長沙建成固廢管理信息化平臺,對生活垃圾處理實現(xiàn)智慧化管理。
報告顯示,危險廢物監(jiān)管和處置能力不斷加強。2020年中央預(yù)算內(nèi)投資45億元支持479個醫(yī)療廢物收集、運輸和集中處置設(shè)施建設(shè),加快補齊設(shè)施短板弱項。到2020年底,全國危險廢物集中利用處置能力超過1.4億噸/年。各地和有關(guān)部門全力做好新冠肺炎疫情醫(yī)療廢物處置工作,實現(xiàn)全國所有醫(yī)療機構(gòu)及處置設(shè)施環(huán)境監(jiān)管和服務(wù)全覆蓋。
報告表明,工業(yè)固體廢物污染防治不斷加強。持續(xù)優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu),推動鋼鐵、有色金屬等重點行業(yè)大幅減少固體廢物產(chǎn)生量。實施綠色制造工程,加快構(gòu)建綠色制造體系。國務(wù)院相關(guān)部門組織實施“固廢資源化”重點專項,在礦產(chǎn)資源、大宗工業(yè)固廢、城市廢物等綜合利用方面取得技術(shù)突破。
此外,建筑垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物污染防治工作加快推動。全國城市建筑垃圾綜合利用率超過50%。2020年中央財政安排99億元,支持畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈綜合利用和地膜回收利用,全國畜禽糞污、秸稈綜合利用率分別達到76%和87.6%,農(nóng)膜回收率達到80%。
2021年6月,全國人大常委會執(zhí)法檢查組赴黑龍江省大慶市檢查固體廢物污染環(huán)境防治法實施情況。圖為執(zhí)法檢查組在大慶油田采油一廠檢查含油污泥處置情況。攝影/周譽東
行政執(zhí)法和司法保障不斷強化,垃圾分類觀念日益深入人心
固廢法的實施涉及多個領(lǐng)域,對各部門的執(zhí)法和司法能力有很大考驗。報告指出,行政執(zhí)法和司法保障不斷強化。
一方面,嚴格執(zhí)法監(jiān)管。落實法律第24條規(guī)定,2020年底實現(xiàn)固體廢物零進口,2021年1月1日起,18個進口口岸全部取消。國務(wù)院相關(guān)部門連續(xù)四年開展“國門利劍”專項行動和打擊進口固體廢物環(huán)境違法行為專項行動,有效切斷洋垃圾走私供需利益鏈。印發(fā)《全國危險廢物專項整治三年行動實施方案》,全面排查整治危險廢物環(huán)境風(fēng)險隱患,2020年發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險隱患問題2.5萬個。連續(xù)三年對長江經(jīng)濟帶固體廢物和危險廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒問題進行全面檢查。開展垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)達標排放整治。到2021年8月底,全國624家垃圾焚燒廠1432臺焚燒爐的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)全部聯(lián)網(wǎng)并向社會公開。新法實施一年來,全國各級生態(tài)環(huán)境部門立案查處8728起案件,罰款金額約9.6億元。
另一方面,依法打擊違法犯罪行為。司法機關(guān)將固體廢物違法行為作為重點領(lǐng)域,加大全鏈條打擊力度,持續(xù)高壓打擊固體廢物污染環(huán)境犯罪,積極開展固體廢物污染環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟。新法實施一年來,全國各級法院受理涉及固體廢物類一審刑事案件336件,固體廢物污染防治責(zé)任糾紛案件40件,一審行政案件3698件。各級檢察機關(guān)批準逮捕污染環(huán)境罪1840件3425人,起訴2306件5738人,有力震懾環(huán)境違法犯罪行為。各地辦理涉固體廢物的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件351件,賠償金額約10億元,清理固體廢物5576萬噸。
固廢法要真正落到實處,還需讓公眾真正了解這部法律,讓固體廢物污染環(huán)境防治意識深入人心。報告指出,各地各部門認真貫徹落實法律第11條關(guān)于加強固體廢物污染環(huán)境防治宣傳教育和科學(xué)普及要求,采取多種形式加大法律宣傳培訓(xùn)力度,促進有關(guān)人員學(xué)法用法。針對生活垃圾分類、制止餐飲浪費等老百姓普遍關(guān)心的身邊事,組織開展固廢法進社區(qū)、進學(xué)校等形式多樣的宣傳活動。2020年,46個重點城市開展垃圾分類宣傳活動15.1萬次、入戶宣傳5100余萬次,志愿者達640萬人次,垃圾分類就是新時尚的觀念日益深入人心。
據(jù)悉,執(zhí)法檢查期間,有3191.4萬人在“學(xué)習(xí)強國”平臺參與“固體廢物污染環(huán)境防治法”專項答題,各地人大組織30多萬人參與法律知識問卷、有獎知識問答,有力推動黨員干部和社會公眾學(xué)習(xí)法律知識,提高法治意識。全國人大代表帶頭貫徹實施法律,帶頭開展垃圾分類,就近就便開展監(jiān)督,取得良好效果。
生活垃圾分類制度落實不平衡,與會人員建議加快推進
在肯定固廢法實施取得積極成效的同時,報告列舉了固廢法實施中存在的一些問題,并有針對性地給出意見建議。在分組審議中,與會人員普遍對報告給予高度評價,認為報告緊扣法律規(guī)定,堅持問題導(dǎo)向,數(shù)據(jù)詳實、事例豐富、客觀實在,指出存在的問題客觀公正、重點突出,提出的意見建議目標明確、措施得力,建議國務(wù)院相關(guān)部門認真研究處理,采取有效措施,加大法律執(zhí)行力度。針對報告提出的問題,與會人員還結(jié)合實際,提出了意見建議。
報告指出,從檢查情況看,生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的管理系統(tǒng)尚未完全建立,分類習(xí)慣尚未普遍形成。有的地方生活垃圾分類收集和分類運輸設(shè)施不足,垃圾混裝混運、混合處置現(xiàn)象仍較為普遍。對此,報告建議,要嚴格落實生活垃圾污染防治相關(guān)制度。
圍繞這一問題,與會人員各抒己見,討論熱烈。
何毅亭委員說,我國每年城市的生活垃圾產(chǎn)生量超過兩億噸,隨著城鎮(zhèn)化的深入推進,這個數(shù)字還會持續(xù)增加。目前分類管理制度還不健全,很多地方設(shè)立了分類垃圾箱,但混裝混運、混合處置的情況還經(jīng)常出現(xiàn),不利于生活垃圾的回收利用,也嚴重影響了居民的垃圾分類熱情。建議進一步細化措施,強化全鏈條、各環(huán)節(jié)的銜接,提高生活垃圾分類、投放、收集、運輸、處理的效率和水平。
竇樹華委員說,從檢查的情況看,全國生活垃圾分類制度還主要在46個試點城市展開,各地落實不平衡,一些地方存在工作協(xié)調(diào)機制不健全,投入不足,處理設(shè)施不配套,用地保障不到位等實際困難和問題。比如一些地方生活垃圾分類運輸、處置設(shè)施還存在短板,居民小區(qū)與垃圾終端鏈之間的“最后一公里”還沒有完全打通。竇樹華建議,各地要依法落實法定職責(zé),建立健全工作協(xié)調(diào)機制,加大資金投入,出臺扶持政策,加強用地保障,加快構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類長效機制。
肖懷遠委員則關(guān)注到培養(yǎng)群眾垃圾分類習(xí)慣的重要性,他指出,廣大市民垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成與上海這樣等先進地區(qū)相比還有相當(dāng)大的差距,許多地方放了分類設(shè)施,即“可回收垃圾、廚余垃圾、其他垃圾”這樣的垃圾桶以后,垃圾依然是混放。肖懷遠建議,從硬件上逐步滿足垃圾分類的需要,同時要把功夫下在培養(yǎng)廣大市民的習(xí)慣養(yǎng)成上。要發(fā)揮基層黨政組織的堡壘作用,形成街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會、村、物業(yè)管理相互配合的工作機制,帶動志愿者、居民等各方面共謀共建共治共享。要加大教育引導(dǎo)和宣傳的力度,抓細、抓實、抓習(xí)慣養(yǎng)成。
過度包裝問題仍然存在,與會人員建議線上線下協(xié)同監(jiān)管
一次性塑料制品因其不易降解的特性,一直以來都是環(huán)境污染的一大因素。報告指出,過度包裝、一次性塑料制品禁限管理規(guī)定有待進一步落實。報告建議,加強對電子商務(wù)、快遞、外賣等行業(yè)線上線下協(xié)同監(jiān)管,建立完善包裝綠色化、減量化、可循環(huán)的激勵和約束機制,支持綠色包裝產(chǎn)品創(chuàng)新,降低替代成本,有力有序有效治理過度包裝和塑料污染。
對此,與會人員提出了一些有針對性的意見建議。
“現(xiàn)在有個要特別關(guān)注的,就是塑料的問題。”孫其信委員說,“現(xiàn)在限塑問題難度巨大,實施的成效我感覺還不明顯,這個還是要引起高度的重視?!?/p>
“近年來我國電子商務(wù)、快遞、外賣行業(yè)快速發(fā)展,2021年1至8月,全國快遞服務(wù)業(yè)企業(yè)業(yè)務(wù)量累計完成了673.2億件,同比增長了40.1%。檢查發(fā)現(xiàn),包裝物標準不完善,過度包裝屢禁不止,包裝物、廢棄物產(chǎn)量迅速增長,社會反映比較強烈?!备]樹華建議,一是完善機制。加強對快遞、外賣等行業(yè)的線上線下協(xié)同監(jiān)管,建立完善包裝綠色化、減量化、可循環(huán)的激勵約束機制。二是加大新技術(shù)、循環(huán)技術(shù)的推廣力度。三是降低成本。特別是可降解塑料的應(yīng)用,普遍的反映是成本過高,推廣應(yīng)用難度大,需要政策支持,降低成本,加大推廣力度。
李銳委員指出,相關(guān)主體要嚴格落實法律責(zé)任,電子商務(wù)、快遞、外賣等行業(yè)要優(yōu)化物品包裝,減少包裝物使用,積極回收利用包裝物。企事業(yè)單位要嚴格落實信息公開制度,依法及時公開固體廢物產(chǎn)生、利用與處置信息,主動接受社會監(jiān)督。
嚴格落實法律責(zé)任,提高執(zhí)法監(jiān)管能力
報告指出,固廢法實施中存在執(zhí)法和司法威懾力不強的問題。法律第26、27條賦予了監(jiān)管部門現(xiàn)場檢查、查封、扣押等法律職責(zé),第八章用23個條款對各類違法行為規(guī)定了相應(yīng)的罰則。從執(zhí)法情況看,查封扣押、按日計罰、拘留等強有力的措施使用不多,法律震懾作用尚未充分發(fā)揮。
報告建議,要著力提高執(zhí)法監(jiān)管能力,特別是基層執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法水平。加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接,建立完善“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的危險廢物全過程監(jiān)管體系。充分運用查封扣押、按日計罰等措施,對典型違法案件嚴懲重罰、及時曝光,堅決維護法律權(quán)威,切實形成有力震懾,堅決防止出現(xiàn)“企業(yè)得利、群眾受害、政府買單”現(xiàn)象。
對此,李學(xué)勇委員指出:“現(xiàn)在這方面的違法違規(guī)行為時有發(fā)生,一個重要的原因是法律規(guī)定的責(zé)任落實還不夠到位,依法處置違法行為的力度還不夠?!崩顚W(xué)勇建議,要依法建立實施固廢污染防治目標責(zé)任制和考核評價制度,把政府及有關(guān)部門的法律責(zé)任壓緊壓實,保持對固廢污染環(huán)境違法犯罪行為的高壓態(tài)勢。
“固廢法執(zhí)法力度仍需加強,2020年全國生態(tài)環(huán)境部門行政處罰案件12.61萬件,罰款額度是82.36億元,但其中固體廢物污染防治方面的處罰占比較少,處罰額度也較小?!背塘⒎逦瘑T指出,要進一步加大對固廢污染環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度,持續(xù)保持高壓態(tài)勢,并強化行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接,提高法律的執(zhí)行力、威懾力。
編輯:張紅兵
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