原標(biāo)題：加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作提升地方依法治理能力和水平

在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的小結(jié)（摘要）全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀

今年是新中國(guó)成立70周年。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，慶?；顒?dòng)取得圓滿成功，有力彰顯了國(guó)威軍威，極大振奮了民族精神，廣泛激發(fā)了各方面力量，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。10月28日至31日，黨中央召開十九屆四中全會(huì)，會(huì)議審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這是一篇馬克思主義的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)和政治宣言書。2019年是我國(guó)地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年，習(xí)近平總書記對(duì)地方人大及其常委會(huì)工作作出重要指示，全國(guó)人大常委會(huì)召開紀(jì)念座談會(huì)，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)發(fā)表重要講話。四中全會(huì)結(jié)束不久，習(xí)近平總書記在上?？疾欤?1月2日下午到長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北社區(qū)全國(guó)人大常委會(huì)（法工委）建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作給予充分肯定，并就人大制度、民主制度作出重要指示。今年，全國(guó)人大常委會(huì)還召開省級(jí)人大立法工作交流會(huì)，加上本次會(huì)議，是第一次就地方立法工作在一年內(nèi)召開兩次全國(guó)會(huì)議。

本次會(huì)議共收到交流論文31篇，有10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的同志作了大會(huì)交流發(fā)言，其他同志在6個(gè)小組進(jìn)行了交流討論，提出了不少有益的意見建議，很有啟發(fā)性。大家普遍認(rèn)為，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人大工作和法治建設(shè)，對(duì)立法工作作出許多重要論述，為新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)和立法工作指明了前進(jìn)方向、提供了基本遵循，使我們深受鼓舞和激勵(lì)。全國(guó)人大常委會(huì)十分重視地方立法工作，加強(qiáng)對(duì)地方立法工作的聯(lián)系指導(dǎo)，著力增強(qiáng)人大工作和立法工作整體實(shí)效，特別是今年召開兩次全國(guó)會(huì)議，體現(xiàn)了對(duì)地方立法工作的關(guān)心和支持，增強(qiáng)了地方人大同志的責(zé)任感使命感，提振了大家的精氣神兒。王晨副委員長(zhǎng)的講話，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，充分肯定了法治特別是立法在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要地位和作用，適應(yīng)新形勢(shì)新要求明確提出了做好地方立法工作需要重點(diǎn)把握的原則、任務(wù)和要求，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，提升地方依法治理能力和水平，具有重要指導(dǎo)意義。希望同志們進(jìn)一步提高政治站位，增強(qiáng)思想自覺和行動(dòng)自覺，推動(dòng)地方立法工作不斷取得新成績(jī)、作出新貢獻(xiàn)，充分發(fā)揮地方立法在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。

一、各地貫徹省級(jí)人大立法工作交流會(huì)精神的有關(guān)情況

今年9月4日至5日，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，全國(guó)人大常委會(huì)在天津召開省級(jí)人大立法工作交流會(huì)。這兩個(gè)月來，各地積極貫徹落實(shí)會(huì)議精神，許多地方向全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、法工委報(bào)送了有關(guān)情況。各地普遍在會(huì)后第一時(shí)間向本?。▍^(qū)、市）黨委和人大常委會(huì)黨組報(bào)告、匯報(bào)會(huì)議精神，一些?。▍^(qū)、市）黨委和人大常委會(huì)黨組對(duì)貫徹會(huì)議精神進(jìn)行專題研究，作出相關(guān)部署、提出明確要求。有的是召開黨委常委會(huì)議、黨委人大工作會(huì)議，有的是召開人大常委會(huì)黨組會(huì)議、主任會(huì)議，有的召開本地紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年座談會(huì)、立法工作座談會(huì)或者交流會(huì)，還有的結(jié)合主題教育活動(dòng)，組織傳達(dá)學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)全國(guó)會(huì)議精神，初步看效果是非常積極的。

從各地報(bào)告的情況看，地方黨委和人大高度重視，結(jié)合本地實(shí)際采取措施，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作。希望同志們深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九屆四中全會(huì)精神，把“兩個(gè)維護(hù)”落實(shí)到地方立法工作全過程和各方面，把工作熱情持續(xù)轉(zhuǎn)化為做好地方立法工作的實(shí)際行動(dòng)。

二、關(guān)于地方立法的幾項(xiàng)具體工作

（一）完善和拓展立法聯(lián)系點(diǎn)。11月2日臨近傍晚，習(xí)近平總書記來到上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北社區(qū)，聽取了社區(qū)開通社情民意直通車、服務(wù)基層群眾參與立法工作等情況介紹，并同正在參加立法意見征詢的社區(qū)居民代表親切交談。他強(qiáng)調(diào)，你們這里是全國(guó)人大常委會(huì)建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，你們立足社區(qū)實(shí)際，認(rèn)真扎實(shí)開展工作，做了很多接地氣、聚民智的有益探索。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，要堅(jiān)持好、鞏固好、發(fā)展好，暢通民意反映渠道，豐富民主形式。

習(xí)近平總書記的重要指示，對(duì)我們基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作是極大的鼓勵(lì)和肯定，為我們進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作指明了方向。全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志就貫徹落實(shí)工作作出重要批示，法工委正在認(rèn)真研究落實(shí)，準(zhǔn)備在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入推進(jìn)民主立法。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立要堅(jiān)持：一是有基礎(chǔ)；二是有特點(diǎn)；三是有意愿。希望得到地方人大的支持和協(xié)助，為我們提供好典型、好線索；同時(shí)，也希望地方人大在這方面進(jìn)行積極探索，擴(kuò)大公民立法有序參與，暢通社情民意表達(dá)和反映渠道。我們要堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)，不搞形式主義。

（二）加強(qiáng)立法宣傳工作。為了加強(qiáng)和改進(jìn)立法宣傳工作，及時(shí)對(duì)外發(fā)聲，發(fā)布立法工作信息，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志指示精神，在中央宣傳部指導(dǎo)下，全國(guó)人大常委會(huì)法工委建立了發(fā)言人制度，采取定期發(fā)布和不定期發(fā)布兩種方式。8月21日和10月18日兩次舉行法工委發(fā)言人記者會(huì)，向社會(huì)通報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案有關(guān)情況、近期部分法律草案公開征求意見情況，并就社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，從立法角度予以解答和回應(yīng)，運(yùn)用法理說明問題、解疑釋惑、駁斥謬誤，是新形勢(shì)下講好人大故事、立法故事的新舉措，取得了良好的效果。

關(guān)于講好新時(shí)代立法故事、做好立法宣傳工作，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)在2018年9月召開的全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上就提出了明確要求。我們要在做好地方立法工作的同時(shí)，把立法宣傳工作納入我們的工作范圍，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)。要把立法工作同普法工作有機(jī)結(jié)合起來，使立法工作的過程成為宣傳普及憲法法律、弘揚(yáng)法治精神的過程。我們不僅要會(huì)“做”，也就是把法律法規(guī)立好修好；而且還要會(huì)“說”，也就是用講故事方式把法律法規(guī)宣傳好、解讀好、闡釋好，增強(qiáng)全社會(huì)法治觀念，增強(qiáng)各方面立法認(rèn)同。努力形成具有中國(guó)特色的法律語言體系，使“法言法語”為人民群眾所了解、所熟悉、所掌握，這也是把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)、融入立法工作的一個(gè)重要方面。要在黨委和宣傳部門領(lǐng)導(dǎo)下，掌握輿論工作主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)，用好各類媒體媒介，綜合運(yùn)用報(bào)紙、電視、廣播、刊物和網(wǎng)站、微博、微信、移動(dòng)客戶端等新媒體。要把做好法律法規(guī)宣傳工作，同人大監(jiān)督工作、代表工作、對(duì)外交往工作有機(jī)結(jié)合起來，努力做到立法工作同有關(guān)工作“兩結(jié)合、兩促進(jìn)”。

（三）深入推進(jìn)備案審查工作。備案審查工作是各級(jí)人大的一項(xiàng)重要工作。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》中再次提出了“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”的要求。不久前，中共中央修訂發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》。在人大層面，有關(guān)開展備案審查工作的法律規(guī)定，主要是在立法法和監(jiān)督法中。

地方人大備案審查工作，總的看，都已經(jīng)開展起來了，但工作情況不平衡，還需要加強(qiáng)和改進(jìn)。在抓好面上工作的同時(shí)，希望著重抓好兩項(xiàng)工作：一是建立健全備案審查信息平臺(tái)，盡快實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)通。今年7月，法工委在武漢召開座談會(huì)，提出平臺(tái)向下延伸的要求；10月，在銀川召開了推進(jìn)會(huì)，進(jìn)一步部署推動(dòng)。希望各地方加大工作力度，努力實(shí)現(xiàn)備案審查工作制度化、規(guī)范化、數(shù)字化、智能化，為“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究”提供有效便捷的物質(zhì)技術(shù)保障。二是推進(jìn)備案審查工作情況報(bào)告制度，保證人大常委會(huì)依法履行職責(zé)。在2018年杭州會(huì)議上，我們就建議地方人大常委會(huì)在這方面進(jìn)行多種形式的探索和實(shí)踐，使之成為加強(qiáng)備案審查工作的一個(gè)重要抓手。據(jù)了解，31個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)均已在今年實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)報(bào)告工作。下一步，希望省、自治區(qū)人大常委會(huì)考慮指導(dǎo)本地區(qū)一兩個(gè)設(shè)區(qū)的市（自治州）人大常委會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步完善和擴(kuò)大。

（四）及時(shí)修改完善地方性法規(guī)。近年來，隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局深入推進(jìn)，全國(guó)人大常委會(huì)加大加快了法律修改工作，有的是全面修訂，有的是部分修改，還有不少是通過打包修法方式進(jìn)行統(tǒng)籌修改。法律修改的許多內(nèi)容都涉及需要地方性法規(guī)配套實(shí)施的問題。2018年，我們貫徹全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決議精神，推動(dòng)生態(tài)環(huán)保方面規(guī)范性文件全面清理工作，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是要求完善有關(guān)地方性法規(guī)。2018年12月，我們?cè)谙蛉珖?guó)人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r時(shí)，專門報(bào)告了地方人大生態(tài)環(huán)保配套法規(guī)情況，修改514件、廢止83件，列入立法工作計(jì)劃、擬抓緊修改或者廢止的432件；就大氣污染防治法配套法規(guī)情況看，當(dāng)時(shí)有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)完成制定或者修改工作，有3個(gè)擬于12月底完成。

以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是一個(gè)整體，其中主要包括七個(gè)法律部門和三個(gè)規(guī)范層級(jí)。三個(gè)規(guī)范層級(jí)：一是法律層級(jí)；二是行政法規(guī)層級(jí)；三是地方性法規(guī)層級(jí)。要充分發(fā)揮法律體系在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一十分重要。在國(guó)家層面，我們一般是要求國(guó)務(wù)院和有關(guān)方面在法律出臺(tái)后、實(shí)施前，及時(shí)制定保證法律有效實(shí)施必需的、配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件。希望地方人大的同志能夠關(guān)注并跟進(jìn)國(guó)家法律制度的發(fā)展變化，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)及時(shí)作出修改完善，并監(jiān)督有關(guān)方面做好地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的修改完善工作。

習(xí)近平總書記要求增強(qiáng)人大工作整體實(shí)效。很重要的一點(diǎn)，就是在立法上形成整體合力、增強(qiáng)整體實(shí)效。地方性法規(guī)及時(shí)跟進(jìn)國(guó)家立法，是實(shí)行社會(huì)主義法治、完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求，同時(shí)也是人大工作形成整體合力、增強(qiáng)整體實(shí)效的內(nèi)在要求。

（五）共同努力做好行政處罰法修改工作。多年來，從事地方立法工作的同志一直通過多種方式包括在全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上反映，希望調(diào)整完善行政處罰法中有關(guān)地方立法權(quán)限的規(guī)定，給地方更多的立法空間，以適應(yīng)地方管理、基層治理的實(shí)際需要。全國(guó)人大常委會(huì)一直強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮地方立法的作用，重視調(diào)整完善地方立法權(quán)限問題。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2019年立法工作計(jì)劃已將修改行政處罰法列入其中，由法工委牽頭，目前正在抓緊工作。這次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)一并安排了一個(gè)專題，召開一個(gè)座談會(huì)，找一些熟悉情況、有研究的同志，聽取對(duì)修改行政處罰法的意見。

總的看，經(jīng)過20多年，行政管理和行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)許多新情況新變化，有關(guān)法律制度（包括行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等）應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。實(shí)際工作中，對(duì)于地方管理、基層治理中遇到的新情況新問題，對(duì)于地方人大同志提出的一些詢問咨詢問題，我們都在遵循有關(guān)法律基本原則的基礎(chǔ)上，作了較為靈活的處理，力求解決或者緩解這方面面臨的矛盾。我們希望利用這次座談會(huì)的機(jī)會(huì)，多聽聽地方同志特別是多年從事地方立法工作的同志對(duì)這個(gè)問題的意見建議，爭(zhēng)取及早確定行政處罰法的修改方案。