原標題：關(guān)于對縣級人民政府規(guī)范性文件備案審查工作的實踐與思考

規(guī)范性文件備案審查是憲法、地方組織法、監(jiān)督法賦予縣級以上地方人大常委會的一項重要職權(quán)，也是地方各級人大常委會監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的重要手段之一。自縣級人大開展規(guī)范性文件備案審查工作以來，取得了明顯成效，縣級人民政府依法行政的意識明顯提升，規(guī)范性文件的合法性顯著提高，但仍然存在一定不足，影響了人大的法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。本文結(jié)合實際，僅就如何進一步加強和改進縣級人民政府規(guī)范性文件備案審查工作談一點粗淺的看法。

一、正確認識規(guī)范性文件備案審查的重要意義

（一）加強規(guī)范性文件的備案審查，是民主法治建設(shè)的必然要求。人大是民意機關(guān)，是代表機關(guān)，由縣級人大常委會對縣級人民政府規(guī)范性文件的合法性、適當性進行審查，其實質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務。對縣人民政府規(guī)范性文件進行備案審查，是使縣人民政府行政權(quán)力的行使不致偏離民主與科學準則的重要手段，有利于防止行政權(quán)力的濫用，保證人民的權(quán)力真正用來為人民謀利益，提高法治化水平。

（二）加強規(guī)范性文件的備案審查，是保障憲法和法律正確實施的有效手段。我們知道，規(guī)范性文件具有普遍適用性和反復適用性，如果存在合法性或者重大合理性問題，一旦實施，危害的往往不僅僅是某個人或者某幾個人的利益，將會在—個較長的時間內(nèi)，損害廣大人民群眾的利益，不利于法律法規(guī)的實施，損害法律的尊嚴和權(quán)威?？h級人大常委會加強對規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，把好質(zhì)量關(guān)，及時糾正或者撤銷與法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能有力地制止法律實施中的偏差現(xiàn)象，對于確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的正確實施，維護社會主義法制統(tǒng)一具有重要作用。

（三）加強規(guī)范性文件的備案審查，是維護社會公平正義的現(xiàn)實需要。行政部門制定的規(guī)范性文件集中體現(xiàn)了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數(shù)經(jīng)政府集體討論，但仍有一部分體現(xiàn)了政府及其部門單方面的意志。通過對規(guī)范性文件的備案審查，縣人大常委會可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當?shù)囊?guī)范性文件，可以從源頭上防止和避免出現(xiàn)損害社會公平正義的做法，更好地體現(xiàn)人民群眾的根本利益，維護社會穩(wěn)定。

二、當前規(guī)范性文件備案審查工作中存在的問題

（一）認識有欠缺

規(guī)范性文件備案審查制度是監(jiān)督和規(guī)范行政行為的重要法律制度，是推進依法行政進程的重要手段。但由于認識上的欠缺，影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。主要原因在于個別領(lǐng)導及部門對規(guī)范性文件備案審查工作的重要性認識不夠，沒有把規(guī)范性文件監(jiān)督工作作為全面推進依法行政，建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，對于備案審查往往認為是負擔，是多余的工作任務，主動接受人大監(jiān)督的意識不強，對這項工作重要性和必要性缺乏足夠認識。

（二）備案審查力量不足

一方面縣級人民政府備案審查力量不足?？h級人民政府法制機構(gòu)是政府依法行政的中樞機構(gòu)，也是依法行政的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。規(guī)范性文件備案審查是依法行政的基礎(chǔ)工作，必須首先由政府法制機構(gòu)先行審查把關(guān)，因此，工作人員必須要有足夠的時間和精力投入到工作中，才能做好這一工作。機構(gòu)改革后，原縣政府法制辦合并到縣級司法行政機關(guān)，由其承擔政府法制機構(gòu)的職能。但縣級政府法制機構(gòu)工作人員沒有增設(shè)，專業(yè)力量仍然比較有限，備案審查隊伍力量比較薄弱。雖然安排了專人負責規(guī)范性文件備案審查工作，但其除承擔備案審查工作外往往還有法制機構(gòu)其他繁重的工作任務，無法將主要精力放在備案審查工作上。

二是縣級人大常委會審查力量不足。當前，設(shè)區(qū)的市級人大常委會已經(jīng)單獨設(shè)立了法制委，承擔立法和備案審查工作職能，專業(yè)力量相對縣級而言較為充足。而縣級人大法制委由從原內(nèi)司工委分出單獨成立，機構(gòu)改革后又合并回內(nèi)司工委（現(xiàn)為監(jiān)察和司法委），因縣級人大機關(guān)人員編制普遍緊缺，無法配置大量的法律專業(yè)人員，專業(yè)力量嚴重不足，因此從事備案審查工作的人員不僅要承擔縣人大監(jiān)察和司法委的工作任務，還要承擔起縣人大法制委的工作，而規(guī)范性文件備案審查工作法律性、專業(yè)性都很強，加之量大面廣，內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，現(xiàn)有的工作力量難以勝任繁重的規(guī)范性文件備案審查工作，不能將主要力量放在備案審查工作上，有時心有余而力不足。

（三）規(guī)避審查情況仍然存在

縣級人民政府工作部門發(fā)布本應以縣級人民政府名義發(fā)布的規(guī)范性文件。一方面縣級人民政府出于行政管理或地方經(jīng)濟發(fā)展或利益驅(qū)動等其他實際需要，經(jīng)其同意或者認可以縣級人民政府工作部門名義行文，而因縣級人民政府工作部門的文件不直接報送本級人大常委會進行備案審查，從而規(guī)避了審查。另一方面由于利益驅(qū)動，個別縣級人民政府工作部門片面強調(diào)部門利益，本應發(fā)布規(guī)范性文件的以非規(guī)范性文件形式發(fā)布，擅自設(shè)定行政處罰或增加行政許可條件等內(nèi)容，限制公民、法人和其他組織的權(quán)利，對其增設(shè)義務，既不報縣級人民政府法制機構(gòu)備案，也不報本級人大常委會備案，規(guī)避了審查。

三、依法做好縣級人民政府規(guī)范性文件備案審查工作（一）切實提高思想認識

縣級人大常委會和縣級人民政府要切實提高對規(guī)范性文件備案審查重要和必要性的認識，尤其是分管領(lǐng)導要加強領(lǐng)導，努力增強對規(guī)范性文件備案審查工作的深入理解和準確把握。縣級人民政府要增強備案意識和自覺性，促進規(guī)范性文件備案審查制度的全面實施。要牢固樹立起接受審查和自查自糾的意識，既要嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定，及時做好規(guī)范性文件的報備案，自覺接受本級人大常委會的審查監(jiān)督，又要認真開展自查自糾，對現(xiàn)有的規(guī)范性文件進行全面清理，對新制定的規(guī)范性文件進行自查，努力使政府的抽象行政行為更加符合法律規(guī)定和人民群眾的根本利益。

（二）充實備案審查力量

縣級人大常委會應當招錄更多法學專業(yè)尤其是行政法專業(yè)的優(yōu)秀人才充實備案審查機構(gòu)力量，同時應當對備案審查工作加強領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，注重發(fā)揮縣級人大常委會各專委的力量，明確職責、落實責任，形成備案審查工作合力。此外，可以探索建立聘請專業(yè)人員參與備案審查工作的制度，在審查過程中，除內(nèi)部現(xiàn)職人員外，聘請其他法律專業(yè)人員參與審查，建立起一支規(guī)范性文件審查的專家隊伍。這樣，一方面可以補充人員力量的不足，另一方面可以提高整體的審查能力，以保證規(guī)范性文件審查權(quán)的正確、有效行使。

縣級人民政府及其司法行政部門在規(guī)范性文件備案審查中應當切實發(fā)揮好政府法制工作機構(gòu)的作用，建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，配備法律專業(yè)人員，充實法制機構(gòu)力量，明確職責、落實責任。應當嚴格按照相關(guān)要求做好規(guī)范性文件備案審查工作，建立和完善各項制度，并對規(guī)范性文件備案審查情況定期或不定期的進行檢查，形成工作的良性循環(huán)，確保規(guī)范性文件備案審查工作合法有序開展。

（三）增強備案審查實效

一是要正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系。做好規(guī)范性文件備案審查工作，必須正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，追求法律效果、社會效果和工作效果的統(tǒng)一?？h級人民政府要牢固樹立監(jiān)督意識，要認識到監(jiān)督的目的是促進和支持被監(jiān)督機關(guān)積極依法履行法定職責，自覺接受人大監(jiān)督。而人大也要把握好監(jiān)督力度，既要加大監(jiān)督力度，又要支持被監(jiān)督機關(guān)開展工作；既要堅持原則，又要切合實際；既要維護社會主義法制統(tǒng)一，又要維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局。二是要加大備案審查力度?？h級人民政府及司法行政機關(guān)要加大對規(guī)范性文件備案審查的力度，既要對縣級人民政府及其辦公室制發(fā)的規(guī)范性文件嚴格依法審查，又要對政府常務會、縣長辦公和專題會議等會議紀進行嚴格把關(guān)，從源頭上杜絕違法行政決策的出臺。對應當由縣級人民政府出臺的規(guī)范性文件，要加強審查，杜絕以其工作部門的名義發(fā)布應當由其出臺的規(guī)范性文件的現(xiàn)象。對縣級人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件要加大審查力度，對違法制發(fā)的文件堅決依法予以撤銷。要認真開展自查自糾，對現(xiàn)有的規(guī)范性文件定期進行清理，對新制定的規(guī)范性文件進行自查，確保所制發(fā)的文件合法、適當。（李華）