原標(biāo)題：用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)好秦嶺生態(tài)環(huán)境

——新修訂《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》解讀

“通過(guò)！”

9月27日上午，隨著陜西省委書(shū)記、省人大常委會(huì)主任胡和平的話(huà)音落下，陜西省十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議高票通過(guò)了新修訂的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。

《條例》自2008年3月1日正式實(shí)施以來(lái)，在保障秦嶺生態(tài)安全、保護(hù)秦嶺生物多樣性、維護(hù)秦嶺水源涵養(yǎng)、保持水土功能等方面發(fā)揮了積極作用。這是陜西省第二次修訂《條例》，備受社會(huì)各界關(guān)注。新修訂《條例》將于12月1日起施行。

《條例》修訂突出“嚴(yán)”和“細(xì)”

“修訂《條例》是我省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要指示批示的具體行動(dòng)?！稐l例》修訂堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展導(dǎo)向，充分保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共生?！?月25日下午，省人大法制委員會(huì)主任委員何少林在接受采訪(fǎng)時(shí)表示，此次修訂《條例》突出了“嚴(yán)”和“細(xì)”?！皣?yán)”，就是保護(hù)的范圍和保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)定更加嚴(yán)格；“細(xì)”，就是對(duì)各類(lèi)生態(tài)的保護(hù)和開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范更加細(xì)化，更有利于《條例》的落地落實(shí)。

“省委書(shū)記、省人大常委會(huì)主任胡和平高度重視《條例》修訂工作，先后主持召開(kāi)多次專(zhuān)題會(huì)、審讀會(huì)，專(zhuān)題研究修改《條例》，逐條逐句逐字進(jìn)行審讀討論，聽(tīng)取涉秦嶺6個(gè)設(shè)區(qū)的市政府主要負(fù)責(zé)人、省級(jí)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和有關(guān)法律、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)建議，為《條例》的順利出臺(tái)把好政治關(guān)、政策關(guān)、法律關(guān)，發(fā)揮了定方向、謀大局、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。省長(zhǎng)劉國(guó)中多次主持召開(kāi)省政府常務(wù)會(huì)、專(zhuān)題會(huì)，研究條例涉及的重要問(wèn)題。整個(gè)《條例》修訂過(guò)程充分體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)民主依法立法工作格局?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委法規(guī)一處處長(zhǎng)田文平表示，《條例》修訂參與范圍之廣，研究層次之高，征求意見(jiàn)之多，底數(shù)資料之細(xì)，前所未有，經(jīng)過(guò)各方面的共同努力，先后形成上百份相關(guān)資料，成果來(lái)之不易。

據(jù)悉，省政府組織有關(guān)部門(mén)做了大量深入細(xì)致的調(diào)查和專(zhuān)業(yè)測(cè)繪工作，提供了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖冊(cè)，摸清了秦嶺范圍內(nèi)三個(gè)保護(hù)區(qū)現(xiàn)有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、人口、土地、項(xiàng)目等底數(shù)和647個(gè)各類(lèi)保護(hù)單位分布等情況，為做好《條例》修訂工作提供了科學(xué)依據(jù)。

《條例》修訂工作，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要指示批示精神，按照中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的要求，及時(shí)跟進(jìn)國(guó)家實(shí)施的國(guó)土空間規(guī)劃、自然保護(hù)地體系等一系列重要戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，作出更加科學(xué)細(xì)致的規(guī)定，充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

科學(xué)劃定秦嶺山系主梁范圍 確定14條主要支脈名錄

《條例》明確了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍，是指本省行政區(qū)域內(nèi)秦嶺山體東西以省界為界、南北以秦嶺山體坡底為界的區(qū)域，包括商洛市全部行政區(qū)域以及西安市、寶雞市、渭南市、漢中市、安康市的部分行政區(qū)域。

經(jīng)組織地理學(xué)、地貌學(xué)等方面專(zhuān)家論證，確定秦嶺山系主梁是指秦嶺山脈西起陜甘界，經(jīng)玉皇山、鰲山、太白山、終南山、草鏈嶺、華山一線(xiàn)，東至陜?cè)ソ?，渭河流域與嘉陵江、漢江、南洛河流域的分水嶺。同時(shí)明確了秦嶺主要支脈，是指連接秦嶺山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生態(tài)功能需要重點(diǎn)予以保護(hù)的支脈；主梁兩側(cè)各1000米、主要支脈兩側(cè)各500米以?xún)?nèi)的區(qū)域，按照投影范圍計(jì)算。并明確了14條主要支脈名錄，如黑泥支脈、四方臺(tái)支脈、首陽(yáng)山支脈等?！鞍亚貛X主要支脈尤其是具有重要生態(tài)價(jià)值的支脈名錄列入《條例》當(dāng)中，為野生動(dòng)物棲息、遷徙提供生態(tài)廊道，有利于生物多樣性保護(hù)功能的提升?！碧镂钠皆诮邮懿稍L(fǎng)時(shí)表示，“經(jīng)過(guò)修訂，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式在原來(lái)規(guī)定的基礎(chǔ)上形成了以海拔為基礎(chǔ)、‘海拔＋區(qū)塊＋生態(tài)廊道’為依托的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式，體現(xiàn)了保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性和原真性，避免了出現(xiàn)秦嶺保護(hù)‘孤島’”。

建立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系 讓責(zé)任“落圖落地落實(shí)”

9月24日下午，在陜西省十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議分組審議現(xiàn)場(chǎng)，醒目的秦嶺保護(hù)規(guī)劃分區(qū)圖、保護(hù)單元圖“上墻”，供組成人員審議時(shí)參考。

“經(jīng)過(guò)修訂，形成了以陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為依托，以設(shè)區(qū)的市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系，輔之以省、市、縣三級(jí)分區(qū)保護(hù)圖，更有利于精細(xì)化管理，讓秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落圖落地落實(shí)?！碧镂钠浇榻B說(shuō)。

《條例》明確提出，省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)應(yīng)組織發(fā)展改革等行政主管部門(mén)，依法編制省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃；設(shè)區(qū)的市組織編制本行政區(qū)域秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，繪制本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分區(qū)保護(hù)圖；縣（市、區(qū)）結(jié)合實(shí)際，制定秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案，繪制本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分區(qū)保護(hù)詳圖。

此外，《條例》明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)按照秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)志、標(biāo)牌、界樁設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，設(shè)置核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的保護(hù)標(biāo)志、標(biāo)牌、界樁。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)志、標(biāo)牌、界樁設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)制定公布。

不搞“一刀切” 堅(jiān)持以人民為中心

新修訂《條例》對(duì)核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)范圍作了明確規(guī)定，并增加了保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l款，明確規(guī)定除《條例》另有規(guī)定外，核心保護(hù)區(qū)不得進(jìn)行與生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究無(wú)關(guān)的活動(dòng)；重點(diǎn)保護(hù)區(qū)不得進(jìn)行與其保護(hù)功能不相符的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

“新《條例》明確規(guī)定，在核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)實(shí)施能源、交通、水利、國(guó)防等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，報(bào)省政府審定。”田文平表示，《條例》在加強(qiáng)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)管控，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、交通設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作出明確規(guī)定的同時(shí)，不搞“一刀切”，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，按照分類(lèi)處置的原則區(qū)別對(duì)待，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題，滿(mǎn)足人民群眾最直接最現(xiàn)實(shí)的需要。如對(duì)核心保護(hù)區(qū)原住居民的基本生活需要的保障、對(duì)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)實(shí)用性村莊規(guī)劃的規(guī)定，都是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)了堅(jiān)持以人民為中心。

建立約談制度 加大處罰力度 增加違法成本

《條例》強(qiáng)化了監(jiān)督，提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大了處罰力度，大大增加了違法成本。

“對(duì)秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況持續(xù)下降或者未完成秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況改善目標(biāo)的地區(qū)，省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)約談?dòng)嘘P(guān)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府的主要負(fù)責(zé)人。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。”組成人員對(duì)《條例》增加“約談制度”給予高度肯定。

“《條例》的另一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)在于，先于國(guó)家立法規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度沒(méi)有國(guó)家法律依據(jù)，只有國(guó)家政策。這是在沒(méi)有上位法規(guī)定的前提下，結(jié)合陜西實(shí)際和秦嶺保護(hù)緊迫性作出的創(chuàng)新，明確了賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人和賠償方式，有利于我們更好地保護(hù)秦嶺?！蔽鞅鞭r(nóng)林科技大學(xué)教授田義文表示。

“從禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和適度開(kāi)發(fā)區(qū)，到核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)，不僅僅是名稱(chēng)的改變，更彰顯了保護(hù)優(yōu)先的立法理念?！蔽鞅闭ù髮W(xué)教授王周戶(hù)表示，《條例》在法律責(zé)任一章設(shè)置了縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)依法實(shí)施“代履行”的法律責(zé)任，符合行政強(qiáng)制法規(guī)定，進(jìn)一步夯實(shí)了環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，凸顯了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和秦嶺——我國(guó)生態(tài)安全屏障的重要地位。

鏈接

1． 2007年制定《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》

2007年11月24日，省十屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過(guò)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。該《條例》于2008年3月1日起施行。

《條例》規(guī)定，要建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同做好秦嶺保護(hù)工作，劃定了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和適度開(kāi)發(fā)區(qū)范圍，成為我國(guó)首部為一座山脈而進(jìn)行的地方立法，對(duì)于促進(jìn)秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人與自然和諧起到了重要作用。

2． 2017年第一次修訂

2017年1月5日，新修訂的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》經(jīng)省十二屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過(guò)，于2017年3月1日正式實(shí)施。

《條例》的修訂，充實(shí)和強(qiáng)化了陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的職能，明確規(guī)定了市縣人民政府可以設(shè)立秦嶺環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，增加了對(duì)秦嶺區(qū)域內(nèi)縣以上人民政府實(shí)行自然資源離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究終身制度的規(guī)定，讓秦嶺的生態(tài)保護(hù)有了更加嚴(yán)格的制度性保障。

3．陜西省召開(kāi)全省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)

2018年11月29日，陜西省召開(kāi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要指示批示精神，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念，構(gòu)建綠色生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)秦嶺區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)相得益彰；要進(jìn)一步健全法規(guī)制度，堅(jiān)決守護(hù)好秦嶺這一我國(guó)重要生態(tài)安全屏障，全面做好秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，真正還秦嶺以寧?kù)o和諧美麗。

4．全省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在西安召開(kāi)

2019年7月15日，全省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在西安召開(kāi)。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要從增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”的高度，深刻認(rèn)識(shí)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性、緊迫性、長(zhǎng)期性，保持定力、久久為功；要推進(jìn)秦嶺生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)，加大植樹(shù)增綠力度，做好生物多樣性、水資源保護(hù)等工作；要加快修訂《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和《總體規(guī)劃》，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境。

5． 2019年第二次修訂

2019年9月27日，新修訂的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》在省十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上高票通過(guò)，將于2019年12月1日起實(shí)施。

《條例》對(duì)核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的范圍和重要區(qū)域等予以明確，把秦嶺核心保護(hù)區(qū)范圍由海拔2600米以上擴(kuò)大到海拔2000米以上，輔之以生態(tài)功能集中連片保護(hù)，有利于野生動(dòng)物在集中連片保護(hù)范圍內(nèi)棲息繁衍；實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，禁止在秦嶺北坡范圍內(nèi)開(kāi)山采石；規(guī)定核心保護(hù)區(qū)的水電站一律退出、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的水電站實(shí)行分類(lèi)處置；對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、交通設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)等活動(dòng)予以進(jìn)一步規(guī)范。此次《條例》修改以“嚴(yán)”字當(dāng)頭，力求讓這部地方性法規(guī)的“牙齒”緊緊“咬合”，成為保護(hù)好秦嶺“綠肺”的剛性約束。（耿薇 劉楓）