全國人大社會建設(shè)委員會主任委員 何毅亭

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員： 

我受全國人大社會建設(shè)委員會委托，作關(guān)于《中華人民共和國慈善法(修訂草案)》的說明。 

一、修改慈善法的必要性和修法過程 

慈善是社會文明的重要標(biāo)志，是一種具有廣泛群眾性的道德實踐。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就發(fā)展慈善事業(yè)、發(fā)揮慈善作用作出重要論述。黨的十九大強調(diào)“完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度”,明確把慈善作為我國多層次社會保障體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會提出，“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”,將慈善事業(yè)上升到堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。黨的十九屆五中全會要求，“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財富分配格局”，把慈善事業(yè)作為推動共同富裕的重要途徑。黨的二十大進(jìn)一步指出“構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系”,要求“引導(dǎo)、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”,將發(fā)展慈善事業(yè)作為完善分配制度的重要舉措并做出明確安排。習(xí)近平總書記的重要論述和黨中央一系列重要決策部署，明確了慈善的新定位新作用，提出了發(fā)展慈善的新目標(biāo)新要求，為做好新時代慈善工作、發(fā)展慈善事業(yè)指明了方向、提供了遵循。

現(xiàn)行慈善法是2016年由十二屆全國人大四次會議通過的。自施行以來，慈善法在保護(hù)慈善參與者權(quán)益、規(guī)范慈善活動、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展、發(fā)揮慈善功能作用等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，慈善領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新情況新問題。主要表現(xiàn)在：慈善事業(yè)發(fā)展緩慢，同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不適應(yīng)；慈善捐贈規(guī)模偏低，同我國社會財富積累程度不匹配；慈善組織發(fā)展不平衡不充分，治理能力和治理水平有待提高；慈善信托發(fā)展面臨障礙，作用尚未得到有效發(fā)揮；監(jiān)管制度機制還不完善，監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存；支持促進(jìn)措施較為原則，落實不到位不徹底；應(yīng)急慈善制度尚未建立，慈善在應(yīng)對突發(fā)事件中存在不規(guī)范不充分的情況；一些慈善創(chuàng)新形式還缺乏有效規(guī)范，帶來不良社會影響。這些都對加強慈善法治建設(shè)提出了新要求。近年來，人大代表、社會各界也多次呼吁修改完善慈善法。十三屆全國人大一次會議以來，全國人大代表共提出57件關(guān)于修改慈善法的議案建議，要求將黨中央關(guān)于慈善事業(yè)的決策部署落實為法律規(guī)定，進(jìn)一步優(yōu)化慈善領(lǐng)域制度設(shè)計，為慈善事業(yè)全面、快速、有序發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境。

全國人大常委會貫徹落實黨中央關(guān)于發(fā)展慈善事業(yè)的決策部署，積極回應(yīng)社會關(guān)切，把修改慈善法列入2022年度立法工作計劃，明確由社會建設(shè)委員會牽頭負(fù)責(zé)。2021年3月，社會建設(shè)委員會啟動修法工作。12月，貫徹落實栗戰(zhàn)書委員長、張春賢副委員長關(guān)于加快慈善法修法進(jìn)程的指示精神，牽頭成立慈善法(修改)工作專班，由主任委員何毅亭擔(dān)任組長。一年多來，主要做了以下4方面工作：一是深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于慈善事業(yè)的重要論述，全面梳理黨中央關(guān)于發(fā)展慈善事業(yè)的重大決策部署和工作要求。二是深入開展調(diào)查研究，5次赴地方、部委和慈善行業(yè)組織調(diào)研座談，充分了解慈善領(lǐng)域的實際情況和突出問題。三是廣泛征求意見，2次召開協(xié)調(diào)會，5輪書面征求意見，認(rèn)真聽取“一府兩院”、20多家中央單位、31個省(區(qū)、市)人大社會委、地方民政部門、中國慈善聯(lián)合會及慈善組織、提議案的代表意見。四是充分發(fā)揮專家學(xué)者作用，委托中國社會保障學(xué)會、清華大學(xué)、北京師范大學(xué)起草修法建議稿，通過座談或書面形式征求21人次專家學(xué)者意見。經(jīng)過反復(fù)研究修改，形成了《慈善法(修訂草案)》(以下簡稱修訂草案)。 

二、修改慈善法的指導(dǎo)思想和總體思路 

修改慈善法，必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展慈善事業(yè)、發(fā)揮慈善作用的重要論述精神和黨中央決策部署，踐行全過程人民民主，完善相關(guān)制度機制，優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境，規(guī)范慈善活動，推動慈善高質(zhì)量發(fā)展，為發(fā)揮慈善在第三次分配中的作用、推動共同富裕提供堅實的法治保障。

修法工作始終遵循和貫徹以下總體思路： 

一是堅持支持鼓勵慈善發(fā)展總方向，進(jìn)一步細(xì)化明確扶持慈善事業(yè)發(fā)展制度措施。慈善事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成，在消除貧困、實現(xiàn)共同富裕、促進(jìn)社會和諧方面具有特殊作用，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要力量。我國慈善文化源遠(yuǎn)流長，但現(xiàn)代慈善起步晚、發(fā)展慢。實踐中，還存在對慈善的性質(zhì)定位、功能作用認(rèn)識不足，支持保障慈善發(fā)展的力度不夠大、措施不夠?qū)嵉葐栴}。修訂草案堅持推動慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總原則，回應(yīng)各方面訴求，健全完善國家支持鼓勵開展慈善活動、扶持促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的制度措施，進(jìn)一步激發(fā)慈善熱情，形成全社會參與慈善、支持慈善的良好氛圍。

二是堅持從國情實際出發(fā)，健全完善與我國發(fā)展階段相適應(yīng)的慈善法律制度。慈善法實施以來，黨中央、國務(wù)院及其有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院出臺了多個旨在發(fā)展慈善事業(yè)的規(guī)范性文件，各地在慈善領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。修訂草案堅持推動慈善事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會同步協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，積極穩(wěn)妥地將適應(yīng)慈善發(fā)展現(xiàn)實需要、實踐證明行之有效、各方面認(rèn)識比較一致的措施，轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，確保慈善事業(yè)健康有序發(fā)展。堅持走中國特色社會主義慈善之路，繼承發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)慈善文化的精神內(nèi)涵，融合現(xiàn)代慈善體系特征，借鑒國外慈善事業(yè)經(jīng)驗，對于爭議較大或目前修改時機和條件尚不成熟的內(nèi)容，暫不做修改。

三是堅持問題導(dǎo)向，努力推動解決慈善領(lǐng)域現(xiàn)實問題。當(dāng)前慈善領(lǐng)域還存在不少困難和問題，出現(xiàn)一些新趨勢新情況，甚至引發(fā)負(fù)面輿情，不利于慈善事業(yè)發(fā)展。特別是應(yīng)急慈善制度不完善，慈善信托發(fā)展不力，慈善組織治理能力和治理水平不高，網(wǎng)絡(luò)慈善等新形式缺乏有效規(guī)范，慈善參與主體適應(yīng)規(guī)則不統(tǒng)一，監(jiān)管機制不健全等問題，社會反映比較大。修訂草案針對這些突出問題，堅持規(guī)范與發(fā)展并重，進(jìn)一步健全完善相關(guān)規(guī)定，對慈善各方面參與者、慈善活動各環(huán)節(jié)作出更加明確具體的規(guī)范，保障慈善活動正常有序開展。 

四是堅持系統(tǒng)觀念，處理好與相關(guān)法律、法規(guī)和政策的銜接配合。慈善涉及民法典、刑法以及信托法、公益事業(yè)捐贈法、紅十字會法等法律法規(guī)。修訂草案堅持慈善法作為慈善領(lǐng)域?qū)ｉT法的定位，注意處理好與其他法律法規(guī)的關(guān)系。對其他法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，盡可能在本法中作出明確具體的規(guī)定；其他法律已有明確規(guī)定的，本法只做原則性、銜接性的規(guī)定；對適宜通過制定行政法規(guī)或政策細(xì)化和解決的問題，在本法中只作原則性、授權(quán)性規(guī)定，為有關(guān)部門和地方結(jié)合實際實施法律、開展創(chuàng)新預(yù)留空間。 

三、修改的主要內(nèi)容 

現(xiàn)行慈善法共12章112條。修訂草案新增1章21條、修改47條，共13章133條。主要在以下方面作了修改： 

(一)體現(xiàn)慈善功能新定位(涉及2個章節(jié)的4個條款) 

一是完善立法指導(dǎo)思想。貫徹落實黨的二十大精神和黨中央新部署新要求，把“充分發(fā)揮慈善在第三次分配中的作用，推動共同富?！睂懭氡痉ㄖ笇?dǎo)思想，明確慈善的新定位新作用，提高全社會對慈善的認(rèn)識。二是明確黨對慈善事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》要求，增加堅持黨對慈善事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，確保慈善事業(yè)正確政治方向。三是加強慈善工作組織協(xié)調(diào)。吸收國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》關(guān)于“建立健全慈善工作組織協(xié)調(diào)機制”的精神，總結(jié)地方經(jīng)驗做法，新增縣級以上人民政府建立慈善工作協(xié)調(diào)機制的規(guī)定，強化慈善事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力量，推動及時解決慈善事業(yè)發(fā)展中遇到的突出困難和問題。四是健全慈善信息統(tǒng)計。針對慈善相關(guān)數(shù)據(jù)較為分散、反映慈善事業(yè)發(fā)展情況不全面的問題，明確國家建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度，為充分發(fā)揮慈善新功能新作用提供重要的決策依據(jù)。

(二)回應(yīng)慈善發(fā)展新問題(涉及3個章節(jié)的11個條款) 

一是新設(shè)應(yīng)急慈善專章?？偨Y(jié)近年來慈善參與重大突發(fā)事件應(yīng)對中正反兩方面經(jīng)驗，特別是在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮的重要作用和出現(xiàn)的突出問題，吸收地方立法中的好做法，與正在審議的《突發(fā)事件應(yīng)對管理法(草案)》協(xié)調(diào)銜接，系統(tǒng)規(guī)范重大突發(fā)事件中的慈善活動。規(guī)定建立應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機制，強化政府領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)應(yīng)急慈善活動的責(zé)任，發(fā)揮慈善在應(yīng)急救災(zāi)中的作用。明確慈善組織、志愿者等慈善力量開展應(yīng)急慈善活動的原則，嚴(yán)格對應(yīng)急狀態(tài)下募得款物的管理，明確要求及時撥付使用，及時公開接收、分配和使用情況，確保應(yīng)急慈善活動有序有效、公開透明。根據(jù)突發(fā)事件突然性、緊急性的特點，適當(dāng)放寬募捐方案事前備案的要求，規(guī)定基層政府、基層組織便利和幫助應(yīng)急慈善款物的分配送達(dá)。二是完善網(wǎng)絡(luò)慈善有關(guān)規(guī)定。適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)募捐蓬勃發(fā)展的實際，總結(jié)吸收近年來指定慈善信息平臺和互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺的好做法，明確指定部門，區(qū)分不同平臺的功能和責(zé)任，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善秩序，保障網(wǎng)絡(luò)慈善各方參與主體的權(quán)益。三是填補網(wǎng)絡(luò)個人求助法治空白。針對近年來個人求助活動平臺規(guī)?；l(fā)展、糾紛時有發(fā)生、負(fù)面輿情涌現(xiàn)的新情況，回應(yīng)社會各界加強網(wǎng)絡(luò)個人求助治理的呼聲，在附則中新增關(guān)于個人求助和個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的規(guī)定。明確求助人和信息發(fā)布人的誠信義務(wù)，授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門制定個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者管理規(guī)則，促進(jìn)個人求助平臺健康發(fā)展，維護(hù)公眾的愛心善心。

(三)優(yōu)化慈善促進(jìn)新措施(涉及4個章節(jié)的19個條款) 

一是優(yōu)化慈善組織制度。銜接民法典規(guī)定，明確慈善組織屬于非營利法人。改革慈善組織認(rèn)定機制，為社會組織轉(zhuǎn)型為慈善組織提供制度安排。完善慈善組織終止清算程序和剩余財產(chǎn)處理程序，保障當(dāng)事人權(quán)益。充實行業(yè)組織職責(zé)，推進(jìn)慈善行業(yè)自治。二是優(yōu)化慈善募捐制度。降低申請公開募捐資格的年限，鼓勵慈善組織開展公開募捐。增設(shè)公開募捐資格退出機制，實現(xiàn)具有公開募捐資格慈善組織的優(yōu)勝劣汰。三是全面優(yōu)化慈善事業(yè)扶持政策。將慈善事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，推動與經(jīng)濟(jì)社會同步發(fā)展。明確國家建立健全慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠制度，激發(fā)全社會關(guān)心慈善、參與慈善的熱情。加強對慈善組織布局的引導(dǎo)，支持慈善組織做大做強，培育發(fā)展社區(qū)慈善，推動形成層次合理、特色鮮明、合作順暢的慈善格局。支持鼓勵運用新技術(shù)開展慈善活動，推動慈善創(chuàng)新。建立慈善領(lǐng)域信用記錄和激勵制度，推動慈善活動主體守法合規(guī)開展活動。鼓勵開展慈善國際交流，發(fā)揮慈善在響應(yīng)“一帶一路”倡議、參與構(gòu)建人類命運共同體中的積極作用。

(四)健全慈善監(jiān)管新機制(涉及6個章節(jié)的16個條款) 

一是推動慈善監(jiān)管全覆蓋。新增接受境外捐贈、與境外組織或個人開展合作依法履行相關(guān)程序，維護(hù)國家安全和利益。要求具有公開募捐資格的慈善組織加強對合作募捐方的審核評估，公開合作方信息，維護(hù)募捐秩序。明晰慈善財產(chǎn)范圍，明確慈善信托財產(chǎn)和用于慈善活動的其他財產(chǎn)屬于慈善財產(chǎn)，加大保護(hù)力度。做好與紅十字會法、公益事業(yè)捐贈法等的銜接，明確紅十字會、公益性非營利的事業(yè)單位等開展募捐或者接受捐贈，其他法律有規(guī)定的從其規(guī)定，沒有規(guī)定的參照適用本法的規(guī)定，全面統(tǒng)一慈善活動規(guī)則。二是加強綜合監(jiān)管和行業(yè)指導(dǎo)。明確縣級以上人民政府加強慈善活動綜合監(jiān)管。在明確民政部門的全面監(jiān)管職責(zé)基礎(chǔ)上，新增工信、公安、財稅、審計、網(wǎng)信、銀保監(jiān)等政府其他相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)。針對慈善活動面廣線長的特點，增加教科文衛(wèi)體、應(yīng)急、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療保障等行業(yè)管理部門指導(dǎo)、管理和服務(wù)本行業(yè)慈善活動的職責(zé)。新增約談負(fù)責(zé)人、工作人員等手段，豐富監(jiān)管措施。明確對其他慈善活動參與者的會同調(diào)查機制，確保有效監(jiān)管。三是細(xì)化強化法律責(zé)任。全面梳理本法涉及有關(guān)主體的法律義務(wù)，調(diào)整明確違法行為對應(yīng)的法律責(zé)任，增強法律的剛性、可操作性。重點完善募捐活動違法的法律責(zé)任，增加吊銷公開募捐資格證書等處罰方式，提高法律的約束力和威懾力。 

(五)充實慈善信托新制度(涉及6個章節(jié)的18個條款) 

一是系統(tǒng)完善慈善信托制度。銜接民法典規(guī)定，擴展遺囑信托等設(shè)立方式，便利慈善信托設(shè)立。明確委托人不得指定其利害關(guān)系人為受益人，確保慈善信托的慈善性質(zhì)。明確除信托文件規(guī)定外，受托人不得自行辭任，穩(wěn)定慈善信托運行。將設(shè)立監(jiān)察人作為法定要求，健全慈善信托內(nèi)部治理。增加信托終止和剩余財產(chǎn)處理的程序和要求，確保慈善信托全周期的慈善性。二是全面規(guī)范慈善信托運作。明確慈善信托財產(chǎn)屬于慈善財產(chǎn)，全面適用慈善財產(chǎn)管理規(guī)則。強化信托財產(chǎn)高效利用要求，授權(quán)有關(guān)部門制定慈善信托年度支出和管理費用標(biāo)準(zhǔn)。增加慈善信托信息公開專門規(guī)定，提升透明度。明確民政等有關(guān)部門對受托人的監(jiān)管職責(zé)，加強監(jiān)管力度。完善委托人、受托人違法行為的法律責(zé)任。三是強化對慈善信托的優(yōu)惠扶持。增加設(shè)立慈善信托依法享受稅收優(yōu)惠的專門規(guī)定，推動慈善信托發(fā)展。

此外，還根據(jù)需要作了部分文字修改。 

《慈善法(修訂草案)》及以上說明是否妥當(dāng)，請審議。