全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員?高虎城

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

習(xí)近平總書記高度重視濕地保護工作，多次對濕地保護作出重要指示批示。黨中央把濕地保護和修復(fù)納入生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署。全國人大常委會堅決貫徹習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，將濕地保護立法列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和年度立法工作計劃，由全國人大環(huán)資委牽頭研究起草和提請審議。栗戰(zhàn)書委員長，王晨、沈躍躍、丁仲禮副委員長多次就濕地保護立法作出批示指示，提出要求。全國人大環(huán)資委制定了立法工作方案，成立了濕地保護立法領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了國務(wù)院有關(guān)部門參與的起草小組，抓緊立法調(diào)研論證起草工作。遵循科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則，著眼強化濕地保護，堅持問題導(dǎo)向，聚焦?jié)竦乇Ｗo和修復(fù)，深入開展調(diào)查研究，充分聽取國務(wù)院有關(guān)部門的意見，廣泛聽取地方以及專家意見，就重點難點問題開展專題論證，著力提高立法質(zhì)量。經(jīng)過深入研究論證，認真吸納各方面意見，反復(fù)修改，形成了《中華人民共和國濕地保護法（草案）》（以下簡稱“草案”），已經(jīng)全國人大環(huán)資委第二十七次全體會議審議通過。有關(guān)情況說明如下：

一、濕地保護立法的重要性和必要性

（一）濕地保護立法是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署的重要舉措。黨的十八大和十九大報告分別提出“擴大濕地面積，保護生物多樣性，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”和“強化濕地保護和恢復(fù)”。習(xí)近平總書記多次強調(diào)指出，要建立濕地保護修復(fù)制度，實行濕地面積總量管理，嚴格濕地用途管制，增強濕地生態(tài)功能，維護濕地生物多樣性，為濕地保護立法指明了方向，提供了根本遵循。針對濕地保護進行立法，將習(xí)近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署落實落細，將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，為全社會強化濕地保護和修復(fù)提供法律遵循。

（二）濕地保護立法是為強化濕地保護和修復(fù)提供法治保障的迫切需要。濕地是全球重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護生物多樣性、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對維護我國生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均提出要制定濕地保護方面的法律法規(guī)。針對濕地保護進行立法，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護法律制度體系，為強化濕地的保護和修復(fù)提供法治保障。

（三）濕地保護立法是堅持人民至上、回應(yīng)社會期待的必然要求。人和自然是生命共同體。良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。濕地保護立法也是多年來代表持續(xù)關(guān)注的重要議題，十屆全國人大會議以來，陸續(xù)有代表提出濕地保護立法的相關(guān)議案和建議，這些議案表達了代表的意愿，也反映了人民的心聲。濕地保護立法堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，堅持以人民為中心，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，通過制度規(guī)范保護濕地生態(tài)環(huán)境，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間，滿足人民日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

（四）濕地保護立法是履行濕地公約的重要行動。經(jīng)過近50年發(fā)展歷程，《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（以下簡稱“濕地公約”）已經(jīng)從單純的候鳥保護，轉(zhuǎn)向濕地生態(tài)系統(tǒng)的全面保護，更加注重濕地生態(tài)系統(tǒng)及其多種功能的發(fā)揮。2021年是濕地公約締約50周年，我國將于2021年在武漢承辦濕地公約第十四屆締約方大會。加快我國濕地保護立法進程，對于全面履行濕地公約，參與和引領(lǐng)國際濕地保護，彰顯中國推進構(gòu)建人類命運共同體的良好國際形象，具有重要的促進作用。

從本世紀以來，各地根據(jù)本地區(qū)濕地保護的需要，陸續(xù)出臺地方性濕地保護條例和規(guī)定。目前，已有28個省（自治區(qū)、直轄市）出臺了濕地保護的地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了一系列濕地保護制度措施，為濕地保護立法提供了良好的實踐基礎(chǔ)。

二、法律制定的指導(dǎo)思想和原則

濕地保護立法的指導(dǎo)思想是，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于濕地保護的重要指示要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持山水林田湖草是生命共同體的理念，從維護濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，建立濕地保護修復(fù)制度，增強濕地生態(tài)功能，維護濕地生物多樣性，保障生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設(shè)。

濕地保護立法的基本原則：一是堅持保護優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)和合理利用，推動濕地的系統(tǒng)保護和可持續(xù)利用；二是堅持問題導(dǎo)向，注重解決濕地保護中存在的主要問題，妥善處理濕地保護中政府有關(guān)部門的相互關(guān)系，做好與相關(guān)法律的銜接，增強法律的針對性和可操作性；三是堅持政府主導(dǎo)、社會參與，充分發(fā)揮社會各界在濕地保護、修復(fù)工作中的作用；四是堅持立法的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性，吸收地方已被實踐證明可行的做法，借鑒國際濕地立法的有關(guān)經(jīng)驗。

三、草案的主要內(nèi)容

草案分為總則、濕地管理、濕地保護、濕地修復(fù)、檢查與監(jiān)督、法律責(zé)任和附則，共7章59條。主要內(nèi)容包括：

（一）關(guān)于適用范圍。草案明確本法適用的濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點保護野生動植物棲息、生長功能的人工濕地。國家對濕地實行分級管理及名錄制度。根據(jù)實踐中濕地管理情況，明確規(guī)定水田和人工養(yǎng)殖水域、灘涂的保護、利用及相關(guān)管理活動適用土地管理法和漁業(yè)法、海域使用管理法等有關(guān)法律的規(guī)定，明確江河、湖泊、海域等濕地的保護、利用及相關(guān)管理活動還應(yīng)當(dāng)適用水法、防洪法、水污染防治法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法等有關(guān)法律的規(guī)定（第二條）。

（二）關(guān)于濕地管理體制。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和國務(wù)院“三定”方案，草案明確國務(wù)院林業(yè)草原主管部門負責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，擬定濕地保護規(guī)劃和相關(guān)國家標準，負責(zé)濕地生態(tài)保護修復(fù)工作，監(jiān)督管理濕地的開發(fā)利用。國務(wù)院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門，按照職責(zé)承擔(dān)濕地管理、保護和修復(fù)等有關(guān)工作。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強濕地保護協(xié)調(diào)工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門，根據(jù)職責(zé)分工負責(zé)相關(guān)管理工作（第五條）。尊重濕地保護管理的歷史和現(xiàn)狀，依照各部門職責(zé)分工，在濕地管理、保護、修復(fù)等各章具體條款中，明確了國務(wù)院有關(guān)部門的相應(yīng)職責(zé)。

（三）關(guān)于濕地分級管理和濕地名錄制度。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會議審議通過的《濕地保護修復(fù)制度方案》關(guān)于“建立濕地分級體系”的要求，對濕地實行分級管理制度。規(guī)定國家對濕地實行分級管理及名錄制度（第二條）。按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地（第十二條）。國務(wù)院林業(yè)草原主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)布國家重要濕地名錄。省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的部門負責(zé)制定省級重要濕地名錄，并按照濕地資源調(diào)查評價結(jié)果在相關(guān)國土空間規(guī)劃中劃定一般濕地范圍（第十三條）。相關(guān)名錄制定主體應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定及時發(fā)布名錄。

（四）關(guān)于濕地調(diào)查評價、規(guī)劃和重要濕地資源動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警。根據(jù)《濕地保護修復(fù)制度方案》和自然資源部印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的特殊要求，對濕地調(diào)查評價、規(guī)劃和重要濕地資源動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警作出系統(tǒng)規(guī)定：一是明確全國濕地調(diào)查評價的責(zé)任主體和具體內(nèi)容；二是明確全國濕地保護規(guī)劃的編制和調(diào)整程序及要求；三是明確重要濕地資源動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警的具體內(nèi)容和要求（第十條、第十四條、第二十條）。

（五）關(guān)于濕地合理利用。根據(jù)《建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》“堅持生態(tài)為民，科學(xué)利用”的原則和“探索全民共享機制”的要求，推動濕地成為人民群眾共享的綠意空間，在明確濕地合理利用要求（第二十二條）的前提下，鼓勵單位和個人開展符合濕地保護要求的多種利用活動，鼓勵有關(guān)單位優(yōu)先安排當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c濕地生態(tài)管護；縣級以上地方人民政府可以采取定向扶持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸引社會資金、社區(qū)共建等方式，推動濕地周邊地區(qū)綠色發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展與濕地保護相協(xié)調(diào)（第二十五條、第二十六條）。

（六）關(guān)于濕地保護和修復(fù)。一是明確了濕地保護方式；二是提出了濕地利用要求；三是規(guī)范了濕地修復(fù)原則、責(zé)任主體、修復(fù)方案及措施等；四是對紅樹林濕地和泥炭沼澤濕地的保護和修復(fù)作出具體規(guī)定（第二章、第三章）。

（七）關(guān)于檢查與監(jiān)督和法律責(zé)任。草案對濕地執(zhí)法主體、檢查措施及行政相對人的配合義務(wù)等作出規(guī)定（第五章）。明確監(jiān)管部門及工作人員不依法履職和違法主體直接破壞濕地的法律責(zé)任，對其他法律中已經(jīng)有明確法律責(zé)任的違法行為，本法不做重復(fù)性規(guī)定，同時作出了與相關(guān)法律的銜接性規(guī)定（第六章）。

草案和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。