□ 法治日報全媒體記者 張昊

12月30日，最高人民法院發(fā)布《關于在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對切實保障當事人訴訟權利，促進矛盾糾紛實質性化解、一次性解決作出規(guī)定。

圍繞《指導意見》的起草背景以及在鞏固立案登記制改革成果方面采取哪些舉措等問題，最高法有關部門負責人回答了記者的提問。

問：請簡要介紹一下《指導意見》的起草背景？

答：近年來，司法實踐中不同程度地存在就案辦案、機械司法等問題，導致案件進入訴訟后經(jīng)歷立案、審判、執(zhí)行多個程序，在上下級法院之間來回反復，未能及時回應群眾訴求、實質性化解糾紛，人民群眾對此反映強烈。最高法高度重視防范“程序空轉”，要求積極回應社會關切。

最高法深入分析“程序空轉”現(xiàn)象背后的相關規(guī)定不盡完善、一定程度上存在規(guī)避管理等深層次原因，強化符合司法規(guī)律的審判管理，在立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)進一步做實定分止爭、實質解紛工作提出明確要求，形成了《指導意見》。

《指導意見》力圖以解決“程序空轉”為小切口，指導各級法院用最優(yōu)質量、最高效率、最佳效果處理好每一個案件，以審判工作現(xiàn)代化支撐和服務中國式現(xiàn)代化。

問：請問《指導意見》在鞏固立案登記制改革成果方面采取了哪些舉措？

答：《指導意見》突出強調(diào)各級法院要嚴格落實立案登記制要求，加強起訴受理階段的釋明指導，對屬于人民法院受理案件范圍的起訴事項不得隨意以不符合條件為由不予登記立案。也不能僅僅因為訴訟代理人未提交授權委托書及相關證明材料、當事人起訴主張的案由明顯錯誤、起訴材料缺少單位印章或者法定代表人、主要負責人簽章就徑行裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴。許多當事人因缺乏專業(yè)的法律知識，不能準確理解法定起訴條件，人民法院立案訴服部門應當耐心做好法律釋明、訴訟指導等工作，引導當事人按照示范文本規(guī)范要求提交起訴狀、答辯狀，依法行使訴訟權利。

此外，《指導意見》還強調(diào)，對當事人提起的符合法律規(guī)定的反訴、增加或者變更訴訟請求等，不得以“另行起訴”“執(zhí)行階段解決”等理由拒絕受理。

問：征收拆遷領域，多行政機關多程序多行政行為交織，存在較為突出的“一事多案”現(xiàn)象，個別法院還存在“人為”拆分共同訴訟的問題。對此，《指導意見》有什么規(guī)范措施？

答：行政訴訟法規(guī)定的共同訴訟主要包括兩種：一是必要共同訴訟，依法應當合并審理；二是普通共同訴訟，依法可以合并審理。實踐中，個別法院還存在對共同訴訟案件“人為”拆分，加劇“一事多案”現(xiàn)象。對此，《指導意見》作出規(guī)定，對符合法律規(guī)定的共同訴訟案件，人民法院依法應當合并審理的，必須合并審理；依法可以合并審理的，除當事人提出合理異議外，一般應當合并審理。

實踐中，由于行政管理的復雜性，一個最終影響相對人權利義務的結果，可能是多行政機關多程序多行政行為共同造成的。征收拆遷領域尤其突出。原告通常要針對不同部門、不同行政行為單獨起訴，老百姓的“一件事”最終演化成行政訴訟“多個案”。對此，《指導意見》明確了可以合并審理的情形，即規(guī)定原告同時針對同一行政機關或者不同行政機關作出的兩個以上具有關聯(lián)性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應當逐一認定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實質化解爭議的，可以依法合并審理。這樣處理雖然會加重人民法院的工作負擔，加大法官審理與裁判的難度，但有利于綜合審查多個實質相關的行政行為，及時高效化解行政爭議，減少群眾訟累。

問：民行交叉案件的處理一直是司法實踐中的難點?！吨笇б庖姟穼γ裥薪徊姘讣奶幚碜髁艘?guī)定，請介紹一下主要思路和要點。

答：實踐中，行政爭議與民事爭議交叉案件日益增多，此類案件往往法律關系復雜，容易導致循環(huán)訴訟、民行裁判沖突、爭議實質化解難。有的原告訴訟十余年，收到數(shù)十份民事、行政裁判文書，但爭議仍未得到有效解決，難以服判息訴。對此，《指導意見》的基本思路是聚焦當事人的實質爭議，打破民行訴訟壁壘，力爭實現(xiàn)相關爭議的一攬子、一次性解決。

主要體現(xiàn)在兩個方面：一是明確了一并審理民事爭議的釋明和裁判規(guī)則。民事爭議為解決行政案件基礎的，人民法院必須進行釋明指導，告知當事人依法申請一并解決相關民事爭議。當事人明確表示不申請一并解決相關民事爭議，也未通過民事訴訟、仲裁等法定途徑解決相關民事爭議的，人民法院應當根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)依法就行政案件作出裁判。二是構建了民事案件與行政案件互相轉換機制。人民法院發(fā)現(xiàn)受理的民事案件屬于行政訴訟受案范圍的，應當在征得原告同意后，及時將案件轉為行政案件進行審理。同理，人民法院發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的行政案件屬于民事訴訟受案范圍的，應當在征得原告同意后，及時將案件轉為民事案件進行審理。

因為民事、行政案件的管轄規(guī)則存在差異，人民法院對轉換后的案件沒有管轄權的，應當依法裁定移送有管轄權的人民法院。受移送的人民法院若對案件性質存在不同意見，不得再自行移送，而應當報請共同上級人民法院決定。這一新規(guī)定的本質是更好踐行司法為民理念，要做深做實定分止爭工作，不能因為法院內(nèi)部審判職能分工而影響當事人行使訴訟權利。

問：今年以來，最高法努力推動“立審執(zhí)一體化”，請問《指導意見》在這方面有哪些具體要求？

答：《指導意見》圍繞執(zhí)行程序如何防止“程序空轉”，從源頭上減少執(zhí)行案件增量提出了具體要求。如要求做好風險告知。風險告知貫穿于調(diào)解、立案、審判和執(zhí)行各個程序，在訴訟和執(zhí)行風險提示書中，特別列明可能出現(xiàn)的敗訴和“執(zhí)行不能”風險，使當事人對訴訟和執(zhí)行結果有合理預期。在自動履行提示書中，明確對人民法院生效法律文書確定承擔的義務，債務人應及時、自動履行，以及不及時、自動履行所應承擔的法律后果。

《指導意見》還從積極推進保全、強化裁判文書的可執(zhí)行性、督促調(diào)解協(xié)議的自動履行等方面提出要求。此外，《指導意見》強調(diào)保障當事人、案外人依法提出執(zhí)行異議權利的同時，要對惡意拖延執(zhí)行、虛假提起執(zhí)行異議等濫用執(zhí)行異議權的行為，依法采取強制措施。

本報北京12月30日訊