朱元慶

冷戰(zhàn)結(jié)束后，廣大發(fā)展中國家迫切希望通過國際合作，消除國際人權(quán)活動中的對抗。在此背景下，1993年6月14日，第二次世界人權(quán)大會在奧地利首都維也納召開，包括中國在內(nèi)的180多個國家的代表出席會議。6月25日，會議通過了最后文件《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》（以下簡稱《維也納宣言》）。它是西方發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家相互合作和妥協(xié)的產(chǎn)物，在一定程度上反映了占世界人口絕大多數(shù)的廣大發(fā)展中國家的意愿，為各國在此后一個時期開展國際合作、實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定的保護(hù)人權(quán)和基本自由的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

《維也納宣言》第三部分第6條建議“每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認(rèn)明該國為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)所應(yīng)采取的步驟”。此后，許多國家相繼開啟了制定國家人權(quán)行動計劃的探索之路。

發(fā)展權(quán)是基本人權(quán)的一個組成部分

2002年聯(lián)合國人權(quán)高專辦發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃手冊》，對國家人權(quán)行動計劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)及制定過程進(jìn)行了規(guī)范和建議，再一次促進(jìn)了各國制定國家人權(quán)行動計劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年7月，已有58個國家制定了85期本國的國家人權(quán)行動計劃，實(shí)施周期平均約為5年。

1993年至今，發(fā)布并實(shí)施國家人權(quán)行動計劃的國家經(jīng)歷了探索期、平穩(wěn)期、躍升期3個階段，而聯(lián)合國人權(quán)理事會普遍性定期審議機(jī)制則極大地促進(jìn)了各國國家人權(quán)行動計劃的制定和實(shí)施；亞非拉國家是國家人權(quán)行動計劃制定的主力軍。在57個國家和近80期國家人權(quán)行動計劃中，亞非拉國家的國家數(shù)量和計劃數(shù)量均占四分之三左右；廣大發(fā)展中國家表現(xiàn)出更強(qiáng)的制定國家人權(quán)行動計劃的興趣，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家制定和實(shí)施國家人權(quán)行動計劃的連續(xù)性更強(qiáng)。這一趨勢也反映了《維也納宣言》所重申的：發(fā)展權(quán)是一項普遍的、不可分割的權(quán)利，是基本人權(quán)的一個組成部分；認(rèn)為發(fā)展與民主和尊重人權(quán)是相互依存、相輔相成的，發(fā)展權(quán)應(yīng)得到履行。

各國實(shí)踐對促進(jìn)人權(quán)保障起到積極作用

1993年世界人權(quán)大會以來，位于歐洲的拉脫維亞、立陶宛、摩爾多瓦、挪威、瑞典、西班牙、芬蘭7個國家先后制定了9期人權(quán)行動計劃。這些計劃在探索有效的檢查促進(jìn)機(jī)制方面進(jìn)行了諸多有益探索。其中，在充分發(fā)揮國際人權(quán)機(jī)制的外在督促作用、發(fā)揮國內(nèi)社會團(tuán)體和民眾底層監(jiān)督作用、科學(xué)設(shè)置公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)督職能等方面的做法和經(jīng)驗有一定參考意義。

非洲共有9個國家實(shí)施了10期人權(quán)行動計劃。這些行動計劃對保障政治權(quán)利和公民權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利等作出具體安排，表達(dá)了執(zhí)政者對促進(jìn)人權(quán)保障的良好愿望。從各國人類發(fā)展指數(shù)的歷史數(shù)據(jù)及聯(lián)合國普遍定期審議的相關(guān)報告來看，非洲國家制定和實(shí)施國家人權(quán)行動計劃有助于在某些特定方面改善本國的人權(quán)保障水平，提高國際社會的認(rèn)可程度，但并不能夠保證人權(quán)狀況的根本好轉(zhuǎn)。這充分表明，行動計劃對人權(quán)狀態(tài)的提升作用受制于一系列特定條件。綜合比較各國計劃的內(nèi)容和實(shí)施效果，有五對關(guān)系尤其值得特別關(guān)注，即歷史與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，國際與本土的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利與政治公民權(quán)利的關(guān)系，秩序與計劃的關(guān)系，承諾與實(shí)現(xiàn)能力的關(guān)系。

中國是聯(lián)合國安理會五個常任理事國中唯一制定并實(shí)施國家人權(quán)行動計劃的國家。

《國家人權(quán)行動計劃（2009—2010年）》，是中國第一次制定的以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃，行動計劃明確了未來兩年中國政府在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面的工作目標(biāo)和具體措施。國家人權(quán)行動計劃是在中國政府各有關(guān)部門和社會各界廣泛參與下制定的。2009年4月13日，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國家人權(quán)行動計劃由國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布。

《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）》分為導(dǎo)言，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，公民權(quán)利與政治權(quán)利，少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權(quán)利，人權(quán)教育，國際人權(quán)條約義務(wù)的履行和國際人權(quán)交流與合作，實(shí)施和監(jiān)督等七部分。

《國家人權(quán)行動計劃（2016—2020年）》分為導(dǎo)言，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，特定群體權(quán)利，人權(quán)教育和研究，人權(quán)條約履行和國際交流合作，實(shí)施和監(jiān)督等部分，是首個與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃相銜接的行動計劃。

《國家人權(quán)行動計劃（2021—2025年）》共分導(dǎo)言，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，環(huán)境權(quán)利，特定群體權(quán)益保障，人權(quán)教育和研究，參與全球人權(quán)治理，實(shí)施、監(jiān)督和評估8個部分，包含近200項具體目標(biāo)和任務(wù)。

中國通過發(fā)布四期、實(shí)施三期國家人權(quán)行動計劃的實(shí)踐，探索出了一條符合國家實(shí)際的人權(quán)發(fā)展道路。

中國對全球人權(quán)進(jìn)步事業(yè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)

“人權(quán)行動計劃”本身就是一個政策宣言的表達(dá)。中國著重致力于通過制度化和法治化的雙重路徑保障人權(quán)，不僅強(qiáng)調(diào)將人權(quán)保障與民主政治的國家制度建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，更加注重根據(jù)憲法關(guān)于尊重和保障人權(quán)原則的指導(dǎo)。國家人權(quán)行動計劃是中國政府促進(jìn)和保障人權(quán)的階段性政策文件，是一個涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等各個領(lǐng)域的官方政策，它表明政府開始將人權(quán)保障作為一項專門行動進(jìn)行保障，即“國家人權(quán)行動計劃”本身就是一個政策的宣言式文件，象征著國家政策的動向。但是對比三期人權(quán)行動計劃具體內(nèi)容，可以看出人權(quán)行動計劃的內(nèi)容在不斷豐富，而政策宣言式的表達(dá)也不再適應(yīng)社會發(fā)展的要求，因此，人權(quán)行動計劃的內(nèi)容表達(dá)也不再局限于“政策”層面，而是逐漸轉(zhuǎn)化為規(guī)范的“立法式”，最后到實(shí)踐中的“行動式”。

比如，人權(quán)行動計劃中從受教育權(quán)的表述可以看到受教育權(quán)保障方式的轉(zhuǎn)變?！笆芙逃龣?quán)”在三期人權(quán)行動計劃中都是一項重點(diǎn)權(quán)利，三期人權(quán)行動計劃對受教育權(quán)保障所用的篇幅相差不大，將其分段的話，三期人權(quán)行動計劃分別有8段、7段和8段。三期人權(quán)行動計劃都有對義務(wù)教育權(quán)利保障的表達(dá)，且對義務(wù)教育權(quán)利保障的方式開始逐漸聚焦，并對應(yīng)了具體行動措施。關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展方面，第一期人權(quán)行動計劃的表述是“積極推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，第二期人權(quán)行動計劃的表述是“均衡配置教育資源”，第三期人權(quán)行動計劃的表述是“加強(qiáng)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)”。從內(nèi)涵不明確的“均衡發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖逃Y源”均衡配置，即學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等物質(zhì)資源的均衡，再到“農(nóng)村教師隊伍建設(shè)”這個影響教育公平實(shí)質(zhì)因素的轉(zhuǎn)變，抓住了教育權(quán)利保障的核心。即在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面，受教育權(quán)保障從“保障公民平等的受教育權(quán)利”的宣言到“推進(jìn)九年義務(wù)教育發(fā)展”的法律義務(wù)性強(qiáng)制教育，再到“2020年，勞動年齡人口平均受教育年限達(dá)到10.8年”具體目標(biāo)的設(shè)定，以及建設(shè)物質(zhì)設(shè)施、師資隊伍的建設(shè)等措施，為受教育權(quán)的保障提供了具體實(shí)現(xiàn)路徑。

作為超過10億人口的國家、世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國在促進(jìn)人權(quán)發(fā)展方面進(jìn)行了積極探索，并通過制定、實(shí)施三期國家人權(quán)行動計劃，以及正在實(shí)施的第四期國家人權(quán)行動計劃，積累了寶貴經(jīng)驗，并與國家中長期發(fā)展規(guī)劃步調(diào)一致，按部就班地向既定目標(biāo)邁進(jìn)。中國人民可能并不都知道國家人權(quán)行動計劃，但每個中國人都是該計劃的參與者和受益者，從經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利到公民權(quán)利和政治權(quán)利的每一次躍升，不僅是中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步，也對全球人權(quán)進(jìn)步事業(yè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

（作者系西南政法大學(xué)人權(quán)研究院副院長）