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自動駕駛統(tǒng)一立法時機是否已經(jīng)成熟？

2025-04-14 15:08:59 來源：法治網(wǎng)微信公眾號 -標準+

今年4月1日，《北京市自動駕駛汽車條例》正式施行，引發(fā)外界關(guān)注。由于近期發(fā)生的自動駕駛相關(guān)交通事故，自動駕駛事故如何擔責、自動駕駛是否需要統(tǒng)一立法等話題也再次引發(fā)熱議。日前，法治網(wǎng)研究院邀請中國法學會原副會長、湖南大學特聘教授江必新，西南政法大學原校長付子堂教授，中國政法大學副校長劉艷紅教授，華東政法大學黨委副書記韓強教授，《法治日報》律師專家?guī)炻蓭?、北京市盈科律師事?wù)所高級合伙人王風和圍繞相關(guān)話題展開了一場深入對話。

法治網(wǎng)研究院：《北京市自動駕駛汽車條例》4月1日正式施行，支持自動駕駛汽車用于個人乘用車、城市公共汽電車、出租車、城市運行保障等出行服務(wù)，符合條件的自動駕駛車輛可開展道路應(yīng)用試點。事實上，自2022年全國首部自動駕駛法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例》正式生效以來，上海、杭州、北京、廣州等多地都相繼出臺了自動駕駛相關(guān)地方性法規(guī)。您認為，這些釋放了什么信號？

劉艷紅：隨著多地逐漸出臺自動駕駛的相關(guān)法規(guī)，側(cè)面印證我國自動駕駛產(chǎn)業(yè)在整體上蓬勃發(fā)展，因此各地區(qū)針對自動駕駛過程中可能出現(xiàn)的問題去未雨綢繆地設(shè)置相應(yīng)的法律監(jiān)管措施，體現(xiàn)出我國對于自動駕駛這一未來新興產(chǎn)業(yè)的高度重視與強化法律監(jiān)管的信號。

第一，我國在自動駕駛汽車的創(chuàng)新性試驗中推動全流程法律保護模式。比如《北京市自動駕駛汽車條例》分別從生產(chǎn)企業(yè)、道路應(yīng)用試點、安全員、平臺安全監(jiān)控人員以及自動駕駛生產(chǎn)、車聯(lián)網(wǎng)軟件提供、通信運營等諸多方面入手，針對自動駕駛汽車的設(shè)計、生產(chǎn)、試驗、應(yīng)用的全流程進行法律監(jiān)管，并提供充足合理的法律監(jiān)管依據(jù)。

第二，我國在自動駕駛汽車的法律監(jiān)管過程中堅持以人為本?，F(xiàn)有法規(guī)都在自動駕駛過程中尊重和保障公民個人的合法權(quán)益，尤其是重視公民個人信息保護，比如《深圳經(jīng)濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例》專門設(shè)置“網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)保護”來防止公民個人的數(shù)據(jù)泄露，構(gòu)建安全可靠的人機智駕環(huán)境，通過法律保護來打消公眾對于自動駕駛的疑慮。

第三，我國在自動駕駛汽車的法律監(jiān)管過程中堅持技管結(jié)合理念?！侗本┦凶詣玉{駛汽車條例》中分別設(shè)置了“技術(shù)創(chuàng)新”與“上路通行管理”等章節(jié)，基于自動駕駛的實踐視角來剖析技術(shù)創(chuàng)新過程中的具體風險，并根據(jù)具體風險來設(shè)置針對性的法律監(jiān)管措施，這種技管結(jié)合模式更有利于自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

王風和：在我看來，北京等多地出臺自動駕駛地方性法規(guī)，至少釋放了這樣四個信號。第一，中國正逐步建立完善的自動駕駛法律框架。從深圳2022年首部法規(guī)到如今北京、上海等地方法規(guī)的出臺，表明自動駕駛已從純技術(shù)探索階段進入規(guī)范化法治化階段。

第二，地方立法先行先試，為國家層面立法積累經(jīng)驗。不同城市根據(jù)自身特點制定差異化規(guī)則，這種“試驗田”模式有助于探索最佳監(jiān)管路徑。

第三，政策環(huán)境逐步清晰，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律保障。法規(guī)明確了自動駕駛車輛的應(yīng)用場景、責任分配和安全標準，降低了企業(yè)的法律風險和不確定性。

第四，中國在自動駕駛領(lǐng)域的監(jiān)管思路正從“嚴格管控”走向“審慎包容”，既確保安全又不阻礙創(chuàng)新，體現(xiàn)了法規(guī)對新興技術(shù)的包容性。

總體而言，這一系列地方性法規(guī)表明中國正積極擁抱自動駕駛技術(shù)發(fā)展，力圖在保障安全的前提下推動產(chǎn)業(yè)化落地，為自動駕駛產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

法治網(wǎng)研究院：《北京市自動駕駛汽車條例》首次在立法中明確區(qū)域協(xié)作，推動京津冀三地政策互認、標準兼容等。我們注意到，今年全國兩會期間，12名全國人大代表提交的《關(guān)于盡快制定自動駕駛汽車法的建議》中提到，在自動駕駛汽車商業(yè)化應(yīng)用的關(guān)鍵時期，我國應(yīng)盡快制定《中華人民共和國自動駕駛汽車法》，以統(tǒng)一當前分散式、地方化立法，為自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅實的法律基礎(chǔ)。您認為當前自動駕駛統(tǒng)一立法的時機和條件成熟了嗎？

付子堂：從目前自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況來看，我認為進行自動駕駛統(tǒng)一立法的時機和條件已經(jīng)基本成熟。首先，2024年長安汽車、比亞迪汽車等9個聯(lián)合體入選工信部首批智能網(wǎng)聯(lián)汽車準入和上路通行試點名單，自動駕駛汽車即將迎來商業(yè)化應(yīng)用的關(guān)鍵階段。

其次，自從2018年以來，全國幾十個城市都在開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車的道路測試與示范應(yīng)用，十余個城市出臺了有關(guān)智能網(wǎng)聯(lián)汽車的地方立法，在智能網(wǎng)聯(lián)汽車的法律規(guī)制方面有一定儲備。

再次，智能網(wǎng)聯(lián)汽車是對傳統(tǒng)汽車的顛覆性創(chuàng)新，其商業(yè)應(yīng)用會引發(fā)一系列新的法律挑戰(zhàn)，涉及示范應(yīng)用、產(chǎn)品準入、道路通行、事故責任、數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)安全等各個方面，通過分散的修法方式很難提供系統(tǒng)的法治配套。

最后，從全球范圍來看，自動駕駛統(tǒng)一立法是一種趨勢，如德國、韓國、英國都發(fā)布了自己國家的自動駕駛汽車專門立法。

韓強：隨著自動駕駛汽車技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，是否需要制定針對自動駕駛汽車的專門性法律，已經(jīng)成為各方關(guān)注熱點。

要回答自動駕駛汽車統(tǒng)一立法的必要性和可行性的問題，需回答現(xiàn)有法律體系對于自動駕駛的調(diào)整和規(guī)制是否足夠。

當前，自動駕駛汽車實踐中暴露出來的主要問題包括交通事故侵權(quán)責任認定、責任保險制度調(diào)整和完善、產(chǎn)品責任制度改革、數(shù)據(jù)和隱私保護等。如果現(xiàn)行民法典、道路交通安全法、保險法以及刑法等法律法規(guī)通過解釋適用足以有效解決自動駕駛汽車帶來的各類現(xiàn)實問題，則制定新的統(tǒng)一法律就無必要。如果現(xiàn)行法律法規(guī)窮盡其解釋力仍無法有效解決上述問題，則有必要制定新的統(tǒng)一的法律。

以社會關(guān)注度最高的交通事故侵權(quán)責任認定為例，自動駕駛汽車發(fā)生交通事故，其責任認定涉及汽車制造人、軟件設(shè)計人、汽車所有人或運營者等多方主體，在這個層面與傳統(tǒng)的侵權(quán)責任制度和產(chǎn)品責任制度并未發(fā)生本質(zhì)性差異。引起根本差異的是，自動駕駛決策等級的設(shè)置，這就意味著自動駕駛決策等級越高，責任歸屬越會向產(chǎn)品制造人方向移動，反之則越是向汽車所有人或駕駛?cè)艘苿?。當然，其中還夾著這復雜的混合過錯認定和責任分擔機制。

因此，單純從交通事故侵權(quán)責任角度來分析，現(xiàn)有的民法規(guī)范框架似乎仍足以對此類侵權(quán)案型予以解釋，在民法上創(chuàng)設(shè)新的侵權(quán)責任類型似乎仍未到時機。

當然，自動駕駛汽車立法涉及范圍非常廣泛，不僅僅限于侵權(quán)責任認定，還涉及到產(chǎn)品標準認定、道路資源路權(quán)配置等一系列問題。針對這些問題，是否有必要制定新的統(tǒng)一法律，仍應(yīng)從全面梳理有關(guān)法律法規(guī)角度入手，確屬新領(lǐng)域新問題，需要新的規(guī)范供給的，則應(yīng)果斷通過立法創(chuàng)新予以回應(yīng)。

劉艷紅：我認為，當前自動駕駛統(tǒng)一立法應(yīng)該尊重技術(shù)發(fā)展的客觀規(guī)律，在一定范圍內(nèi)進行試驗性立法，隨后根據(jù)試驗性立法在實踐應(yīng)用中的反饋結(jié)果來調(diào)整立法內(nèi)容，最終在自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)趨于成熟之后正式推動自動駕駛統(tǒng)一立法。

首先，自動駕駛統(tǒng)一立法需要尊重技術(shù)發(fā)展的客觀規(guī)律，不能揠苗助長，也不能過于滯后。面對自動駕駛汽車帶來的技術(shù)安全風險，應(yīng)該從自動駕駛汽車的技術(shù)發(fā)展路徑入手來設(shè)置針對性法規(guī)，從而在技管結(jié)合理念下確保自動駕駛立法能夠為技術(shù)有序發(fā)展保駕護航。

其次，自動駕駛統(tǒng)一立法應(yīng)該采用“小步快跑”的試驗性立法模式?！侗本┦凶詣玉{駛汽車條例》首次在立法中明確區(qū)域協(xié)作就是在一定區(qū)域內(nèi)進行協(xié)同性試驗立法的良好模板，只有不斷試驗立法并找出法規(guī)在實踐中的不足，才能為統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗，避免立法過程出現(xiàn)紕漏，這種“小步快跑”的試驗性立法模式有助于節(jié)約立法成本并且提高立法質(zhì)效。

最后，當現(xiàn)有自動駕駛法規(guī)積累了足夠經(jīng)驗之后，可以基于“以人為本”的核心理念來正式啟動立法流程。當分散式、地方化立法轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一立法之后，必須以公民個人權(quán)益為立法過程中的“最大公約數(shù)”。當各地區(qū)自動駕駛法規(guī)存在沖突時，盡可能予以協(xié)調(diào)并保護公民個人權(quán)益，從而在自動駕駛快速發(fā)展的背景下體現(xiàn)出立法的人本性思維，通過自動駕駛統(tǒng)一立法幫助公民安全合理高效地享受自動駕駛發(fā)展的技術(shù)紅利。

王風和：我認為自動駕駛?cè)珖y(tǒng)一立法的時機正在成熟，但尚未完全具備條件。全國性立法的必要性已經(jīng)顯現(xiàn)，但仍需在現(xiàn)有地方實踐基礎(chǔ)上進一步積累經(jīng)驗。

第一，從正在成熟的因素來看，地方立法實踐積累了豐富經(jīng)驗，從深圳到北京等多地的法規(guī)試點為國家層面立法提供了寶貴參考；《北京市自動駕駛汽車條例》提出的京津冀區(qū)域協(xié)作表明地方法規(guī)已開始考慮跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題，這種趨勢自然指向全國統(tǒng)一立法的需求；產(chǎn)業(yè)發(fā)展迫切需要解決跨區(qū)域應(yīng)用障礙，避免“一車難跨兩地”的問題，統(tǒng)一標準和規(guī)則有助于形成全國性市場。

第二，尚未完全具備條件的原因在于，技術(shù)尚處發(fā)展期，各類場景的測試和驗證仍需時間，過早制定全國性硬法可能限制技術(shù)創(chuàng)新空間；地方試點仍在進行，不同地區(qū)的實踐經(jīng)驗和問題尚未充分暴露和解決；部分核心問題（如責任認定、數(shù)據(jù)安全與隱私保護等）的共識仍在形成過程中；國際規(guī)則尚未定型，我國需要在參與國際規(guī)則制定的同時考慮國內(nèi)立法。

我建議，接下來可采取“頂層設(shè)計+分步實施”的策略，先出臺自動駕駛國家層面的指導性文件，確立基本原則和框架；推動地方法規(guī)之間的協(xié)調(diào)和互認，如《北京市自動駕駛汽車條例》所做的區(qū)域協(xié)作嘗試；在此基礎(chǔ)上，逐步推進國家層面立法工作，形成統(tǒng)一的自動駕駛汽車法。

法治網(wǎng)研究院：對于自動駕駛的創(chuàng)新發(fā)展和法律合規(guī)方面，您還有什么建議和提醒？

江必新：自動駕駛技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用已進入關(guān)鍵階段，但分散的地方立法與標準差異成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。北京等地的區(qū)域協(xié)作探索（如京津冀政策互認）雖具示范意義，卻難以覆蓋全國性需求。在此背景下，亟需通過法治手段構(gòu)建統(tǒng)一框架，為自動駕駛產(chǎn)業(yè)提供穩(wěn)定預(yù)期。整體來看，我認為還需要做以下幾方面工作：

一要建立全國性法律體系。在條件成熟時制定《中華人民共和國自動駕駛汽車法》，也可考慮先由國務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，明確車輛準入、數(shù)據(jù)安全、事故責任認定等核心規(guī)則，消除地方立法碎片化帶來的市場分割。例如，統(tǒng)一技術(shù)標準與測試認證流程，避免企業(yè)重復投入；確立“過錯推定”責任原則，平衡車企、用戶與第三方權(quán)益。

二要強化區(qū)域協(xié)作機制。以京津冀模式為藍本，推動跨區(qū)域立法協(xié)同。建立數(shù)據(jù)共享平臺與事故應(yīng)急聯(lián)動機制，允許合規(guī)車輛在多省市無縫運營。同時，通過立法明確地方監(jiān)管權(quán)限與中央統(tǒng)籌職責，形成“全國一盤棋”的治理格局。

三要前瞻布局倫理與安全。立法需納入倫理審查條款，對自動駕駛的算法決策、隱私保護等問題設(shè)立強制性規(guī)范。例如，要求車企公開算法邏輯，建立第三方倫理評估機構(gòu)，防范技術(shù)濫用風險。

四是優(yōu)化創(chuàng)新容錯空間。在法治框架下設(shè)置“監(jiān)管沙盒”，允許企業(yè)在限定范圍內(nèi)測試高階自動駕駛功能。通過動態(tài)立法調(diào)整，既保障安全底線，又為技術(shù)創(chuàng)新預(yù)留彈性空間。

自動駕駛的未來取決于法治與技術(shù)的協(xié)同進化。唯有通過頂層設(shè)計統(tǒng)一規(guī)則、區(qū)域協(xié)作打破壁壘、倫理安全筑牢根基，方能推動我國從“跟跑”轉(zhuǎn)向“領(lǐng)跑”，在全球智能交通競爭中占據(jù)先機。

韓強：包括自動駕駛汽車在內(nèi)的各類人工智能應(yīng)用場景的法律供給問題，除了對具體的新領(lǐng)域新問題予以精準識別之外，還應(yīng)從總體立法政策上予以考量。

當下，美國和歐盟在人工智能領(lǐng)域立法方面，采取較為寬松態(tài)度，更多強調(diào)弱監(jiān)管，以鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導向，力求最大限度爭奪技術(shù)主導權(quán)和市場主導權(quán)。我國對人工智能立法采取何種態(tài)度，應(yīng)謹慎研判。

一方面，我國在人工智能應(yīng)用領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，立法應(yīng)有利于我國繼續(xù)鞏固和擴大在此領(lǐng)域的領(lǐng)先地位；另一方面，我國在人工智能技術(shù)原創(chuàng)性方面仍有很多短板亟待彌補，而人工智能技術(shù)發(fā)展又不僅事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展，更對國家安全產(chǎn)生重大影響。

基于此，我國涉人工智能領(lǐng)域立法要注意平衡好發(fā)展與安全、國內(nèi)法治與涉外法治、技術(shù)創(chuàng)新與市場應(yīng)用、機構(gòu)與個人等幾對關(guān)系，應(yīng)以積極穩(wěn)慎為主要基調(diào)。在技術(shù)和市場發(fā)展初期，以框架性、促進性、保護性立法為主要基調(diào)，最大限度在人工智能領(lǐng)域保持戰(zhàn)略敏捷、贏得戰(zhàn)略主動。

付子堂：我最后想從這幾個方面談一下個人粗淺的看法。一是在測試應(yīng)用方面，應(yīng)逐步開放測試應(yīng)用的范圍與場景，并推動無人駕駛的測試應(yīng)用。

二是在產(chǎn)品準入方面，需明確自動駕駛汽車產(chǎn)品的國家標準、行業(yè)標準。

三是在數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)治理方面，既要明確自動駕駛汽車網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全的技術(shù)標準并加強安全監(jiān)管，維護用戶和其他交通參與者的隱私和個人信息保護，又要明確汽車數(shù)據(jù)的權(quán)屬并規(guī)范汽車數(shù)據(jù)的公平利用，發(fā)揮汽車數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素作用。

四是在事故責任方面，應(yīng)當明確不同階段、不同級別自動駕駛汽車的責任主體、歸責原則、責任類型等，更新現(xiàn)有的交通事故責任規(guī)則。

五是在保險制度方面，可根據(jù)自動駕駛汽車的駕駛特點和固有風險，在原有險種的基礎(chǔ)上進行細化與拓展，并考慮產(chǎn)品責任險等險種的引入。

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