□ 王青斌

概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將對法律的思考轉變?yōu)檎Z言，也無法以一種可理解的方式把這些思考傳達給他人。如果我們試圖完全否棄概念，那么整個法律大廈就將化為灰燼。因此，在討論行政復議的整體制度之前，首先需要對行政復議的概念進行整體把握。

目前，盡管行政復議在各個國家和地區(qū)的名稱不盡一致，但行政復議卻普遍存在于相關國家或地區(qū)的行政法律體系之中，并發(fā)揮著重要作用。例如，英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、日本的行政不服審查制度、韓國的行政審判制度。

從語義上講，“復”即再次、重新之意，而“議”即議決、審議等。簡言之，復議就是對原來的決定進行重新審議?！皬妥h”一詞在我國并非固定的法律用語，與其類似的用語包括“復查”“申訴”“再審查”等?！皬妥h”作為固定用語被廣泛接受乃肇始于行政訴訟法的出臺。在該法出臺之前，應松年教授曾指出，“復議”和“申訴”“復核”“復審”等詞語在立法中同時使用，容易造成概念上的含混，因而主張予以統一。這一主張亦得到了其他學者及實務界的認同，故1989年通過的行政訴訟法采用了“復議”一詞。至此，“復議”一詞在我國已經成為被廣泛接受的法律術語。

主流概念認為，行政復議是指公民、法人或者其他組織等行政相對人，不服行政主體作出的具體行政行為，認為該行為侵犯其合法權益，按照法定的程序和條件，向作出該行為的上一級行政機關或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關提出申請，由受理該申請的行政機關依照法定程序和權限，對引起爭議的原具體行政行為的合法性和適當性進行全面審查并作出決定的活動。但也有部分學者將“行政復議”描述為“法律制度”，如姜明安教授主編的教材將行政復議界定為：“行政復議，是指相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度?！迸c此類似的定義也見諸其他行政法學的著作、教材中。

從語義上講，行政復議也應當是一種“活動”而非“法律制度”。雖然人們也經常使用“行政復議制度”這一術語，但是從前述兩種定義來看，前者更符合字面意義，即將行政復議定義為行政復議機關的特定活動。

我國現在通行的行政復議的定義與行政復議法具有高度的一致性，在很大意義上是由2023年修訂前的行政復議法第二條轉化而來的。但是，以該法第二條為基礎作出的定義也存在一定的缺陷，即拘泥于現行法律規(guī)范的約束，從而會對行政復議制度的發(fā)展和變革造成一定的限制。2023年修訂前的行政復議法的定義主要存在以下兩個方面的問題：一是將申請復議的對象局限為“具體行政行為”，這必然會限制行政復議范圍的擴展；二是將行政復議機關的活動主要描述為“作出行政復議決定”，這在一定程度上限制了行政復議機關處理復議案件的形式，妨礙和解、調解等方式在行政復議中的運用。對此問題，2023年修訂后的行政復議法第二條第1款作出了較大的調整，規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向行政復議機關提出行政復議申請，行政復議機關辦理行政復議案件，適用本法?！?/p>

《行政復議原理》一書認為可以將行政復議定義為：行政復議是指行政復議機關對公民、法人和其他組織認為侵犯其合法權益的行政行為，基于申請而予以受理、審查并作出裁決的行為。該定義與通行的定義相比，主要具有兩個特點：一是用“行政行為”取代了“具體行政行為”，為行政復議范圍的擴展保留了余地；二是用“作出裁決的行為”取代了“作出行政復議決定”，為豐富行政復議機關處理行政復議案件的形式提供了可能。作出行政復議決定的含義是明確的，這也是行政復議審查后最常見的裁決方式，但是，“作出行政復議決定”不包括調解、和解等裁決形式在內。因此，用“作出裁決的行為”取代“作出行政復議決定”，更有利于將當前已經被行政復議法規(guī)定的復議調解、和解等結案形式納入其中。

本書是筆者第二本關于行政復議的專著，但本書并不是一本真正意義上的全新專著。2013年，筆者出版了第一本行政復議的專著《行政復議制度的變革與重構——兼論〈行政復議法〉的修改》，正值行政訴訟法與行政復議法的修改窗口期，當時的著眼點也主要在于行政復議法的修改。由于各種原因，行政訴訟法在2014年就完成了修正，但行政復議法的修訂卻遲遲沒有落地，直到該書出版十余年后，行政復議法的修訂方于2023年9月1日塵埃落定。在行政復議法的修訂過程中，第一本專著的一些觀點已經被采納，如關于行政復議調解的范圍、條件，關于擴大行政復議前置范圍的觀點等。在第一本關于行政復議的專著出版后，筆者又陸續(xù)發(fā)表了一些關于行政復議的文章，對于行政復議制度也有了一些新的觀點。因此，方有了修訂該書的想法。但鑒于行政復議法已經修改，再叫原來的名稱——“行政復議制度的變革與重構”顯然并不合適。而且，從內容上講，本書雖然保留了一些第一本行政復議專著的觀點，但保留的篇幅并不算大。因此，筆者將本書名稱確定為“行政復議原理”，定位為對行政復議制度作理論上的闡釋和解構。

作為行政訴訟之外的另一個解決行政爭議的重要渠道，行政復議的功能目前并未充分發(fā)揮，行政復議也并未得到學術界的充分重視，國內的研究群體也相對較小。期望本書的出版，能夠進一步引起學界對行政復議制度的重視和研究，也期望行政復議制度能夠真正發(fā)揮“化解行政爭議的主渠道作用”，并促進我國行政法治的進步。