□ 范曉波

央行數(shù)字貨幣跨境支付的現(xiàn)狀

近年來(lái)，多國(guó)中央銀行和國(guó)際組織加速了對(duì)央行數(shù)字貨幣（CBDC）的研究與試驗(yàn)。根據(jù)國(guó)際清算銀行（BIS）的調(diào)查，過(guò)去5年內(nèi)，94%的受訪央行從事某種形式的CBDC工作。2023年支付與市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（CPMI）的跨境支付調(diào)查顯示，絕大多數(shù)支付系統(tǒng)已經(jīng)或正在實(shí)施至少一項(xiàng)與加強(qiáng)跨境支付相關(guān)的行動(dòng)。在此背景下，CBDC作為一種新型支付媒介，正逐漸成為重塑全球支付體系的關(guān)鍵力量。各國(guó)央行在跨境支付領(lǐng)域的試點(diǎn)和研究涵蓋了支付系統(tǒng)的各個(gè)方面，包括技術(shù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等。然而，由于不同國(guó)家的CBDC系統(tǒng)差異較大，跨境支付中的技術(shù)和法律挑戰(zhàn)日益凸顯。

當(dāng)前央行數(shù)字貨幣跨境支付監(jiān)管存在的問(wèn)題

央行數(shù)字貨幣的跨境支付潛力在全球金融體系中逐漸顯現(xiàn)，但其跨境應(yīng)用過(guò)程中依然面臨監(jiān)管方面的顯著障礙。當(dāng)前的監(jiān)管體系多基于傳統(tǒng)支付模式，難以完全適應(yīng)CBDC的特性。在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面存在的主要問(wèn)題表現(xiàn)在：

1.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，系統(tǒng)互操作性不足

技術(shù)互操作性是實(shí)現(xiàn)CBDC跨境支付的關(guān)鍵，但當(dāng)前全球各國(guó)央行在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、支付系統(tǒng)和數(shù)據(jù)接口上缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。不同國(guó)家在CBDC的架構(gòu)選擇和平臺(tái)設(shè)計(jì)上差異明顯，甚至可能采用不同的技術(shù)協(xié)議，如某些國(guó)家傾向于分布式賬本技術(shù)（DLT），而另一些國(guó)家則依賴(lài)傳統(tǒng)支付網(wǎng)絡(luò)。此外，不同CBDC系統(tǒng)的數(shù)據(jù)格式、通信協(xié)議不一致，使得系統(tǒng)對(duì)接的技術(shù)難度和成本增加，導(dǎo)致跨境支付的速度和效率受到影響。這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致性嚴(yán)重阻礙了CBDC跨境支付的順暢實(shí)現(xiàn)。

2.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中的隱私保護(hù)與安全問(wèn)題

CBDC的跨境支付涉及用戶隱私數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)和傳輸，而各國(guó)在數(shù)據(jù)治理和隱私保護(hù)方面的法律標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異。例如，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）對(duì)數(shù)據(jù)的跨境傳輸有嚴(yán)格限制，要求數(shù)據(jù)接收方達(dá)到等同的保護(hù)水平，而美國(guó)和其他國(guó)家的隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較為寬松。這種差異導(dǎo)致CBDC跨境支付在隱私保護(hù)上面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏統(tǒng)一的國(guó)際數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，CBDC在跨境交易中難以平衡數(shù)據(jù)流動(dòng)和隱私保護(hù)的需求，影響了用戶的信任和支付的普及度。

3.法律框架不統(tǒng)一，監(jiān)管規(guī)則差異顯著

當(dāng)前，全球尚未形成對(duì)CBDC跨境支付的統(tǒng)一法律框架，各國(guó)在對(duì)CBDC的法律定義、交易規(guī)則、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等方面存在顯著差異。首先，不同國(guó)家對(duì)CBDC的法律地位認(rèn)識(shí)不一，有一些國(guó)家將其視為法定貨幣，而另一些國(guó)家則視其為資產(chǎn)。其次，貨幣法和支付結(jié)算法差異，各國(guó)或地區(qū)的貨幣法和支付結(jié)算法對(duì)央行數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)、發(fā)行、服務(wù)商資格和交易行為的界定提出了不同要求。再次，央行數(shù)字貨幣交易規(guī)則的差異直接影響爭(zhēng)議的解決。在跨境支付過(guò)程中，可能發(fā)生交易失敗或數(shù)據(jù)泄露等法律糾紛，責(zé)任分配和糾紛解決成為關(guān)鍵問(wèn)題。由于這些糾紛涉及多個(gè)司法管轄區(qū)，不同國(guó)家在法律適用和判決執(zhí)行方面可能存在分歧，進(jìn)一步復(fù)雜化了跨境支付的法律環(huán)境。

4.缺乏國(guó)際監(jiān)管協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨境支付監(jiān)管多樣化和復(fù)雜化

目前，各國(guó)自主研發(fā)或少數(shù)國(guó)家聯(lián)合研發(fā)CBDC導(dǎo)致跨境支付的監(jiān)管差異較大。盡管有些國(guó)家和地區(qū)在數(shù)字貨幣和支付系統(tǒng)方面出臺(tái)了一些相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，但這些規(guī)則多為地區(qū)性規(guī)范，缺乏全球性的普遍適用性。這種缺乏協(xié)同的監(jiān)管模式不僅使跨境支付流程復(fù)雜化，還可能導(dǎo)致“監(jiān)管套利”現(xiàn)象的出現(xiàn)，即某些支付行為繞過(guò)監(jiān)管較嚴(yán)的國(guó)家，選擇在法律較為寬松的國(guó)家進(jìn)行，增加了金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。

央行數(shù)字貨幣跨境支付監(jiān)管的完善建議

為了克服CBDC在跨境支付中面臨的監(jiān)管障礙，各國(guó)央行和國(guó)際組織應(yīng)采取一系列具體措施，通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)治理協(xié)調(diào)、法律框架優(yōu)化以及國(guó)際合作機(jī)制的加強(qiáng)來(lái)推動(dòng)CBDC的全球化應(yīng)用。具體政策建議包括：

1.推動(dòng)全球統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高系統(tǒng)互操作性

建立全球統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是CBDC跨境支付順暢運(yùn)行的前提。各國(guó)央行可以通過(guò)雙邊、區(qū)域、多邊協(xié)調(diào)，共同制定并推廣CBDC的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)格式、支付接口協(xié)議和通信協(xié)議等。例如，可以通過(guò)采用ISO 20022等支付報(bào)文標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的一致性和兼容性。同時(shí)，各國(guó)央行可以在CBDC系統(tǒng)中優(yōu)先采用分布式賬本技術(shù)（DLT），以推動(dòng)全球支付網(wǎng)絡(luò)的無(wú)縫銜接。統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將有效減少系統(tǒng)間的兼容性障礙，降低跨境交易的成本和難度。

2.建立跨境數(shù)據(jù)治理框架，統(tǒng)一隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中涉及的隱私保護(hù)問(wèn)題需在全球范圍內(nèi)得到協(xié)調(diào)。建議參考?xì)W盟的白名單制度、充分性決定、標(biāo)準(zhǔn)合同條款、約束性公司規(guī)則等，促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流通。此外，針對(duì)CBDC的跨境支付，國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立最低隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并推廣先進(jìn)的數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)，如差分隱私、同態(tài)加密和零知識(shí)證明等，以在數(shù)據(jù)合規(guī)和隱私保護(hù)間取得平衡。通過(guò)數(shù)據(jù)治理框架的統(tǒng)一，各國(guó)在保障用戶數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，能更靈活地促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。

3.建立國(guó)際共識(shí)，統(tǒng)一CBDC的法律和監(jiān)管框架

CBDC跨境支付的法律框架需要在多個(gè)層面上進(jìn)行協(xié)調(diào)。一方面，各國(guó)需要在法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間找到平衡，確保法律規(guī)范能夠適應(yīng)技術(shù)發(fā)展。另一方面，國(guó)際社會(huì)需要建立統(tǒng)一的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和相互認(rèn)可機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)跨境互操作性。特別是在支付服務(wù)商準(zhǔn)入條件和清算結(jié)算規(guī)則上予以明確。通過(guò)明確各方的法律責(zé)任，CBDC在跨境支付中可以減少法律不確定性，從而提高合規(guī)性和用戶信任度。

4.加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作，推動(dòng)跨境支付的協(xié)同監(jiān)管

多元化的國(guó)際監(jiān)管合作對(duì)于構(gòu)建高效、安全、互操作性的CBDC跨境支付體系至關(guān)重要。通過(guò)國(guó)際共識(shí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)新項(xiàng)目的推動(dòng)，全球金融體系將實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的融合與創(chuàng)新。

區(qū)域性合作也是有效途徑。例如，中國(guó)與東盟國(guó)家的合作以及歐洲央行體系和東盟中央銀行論壇等，正在推動(dòng)區(qū)域內(nèi)CBDC跨境支付的監(jiān)管政策協(xié)調(diào)。一些國(guó)家的央行已簽訂雙邊或多邊合作協(xié)議，增強(qiáng)跨境支付連接，如2022年?yáng)|南亞五國(guó)央行的諒解備忘錄。

國(guó)際合作可以有效減少各國(guó)央行在數(shù)據(jù)治理、隱私保護(hù)和互操作性方面的政策差異，避免“監(jiān)管套利”現(xiàn)象的發(fā)生。

5.創(chuàng)新治理機(jī)制

為應(yīng)對(duì)跨境央行數(shù)字貨幣支付的治理挑戰(zhàn)，需要設(shè)計(jì)創(chuàng)新的治理機(jī)制。在傳統(tǒng)的雙邊鏈接中，各支付系統(tǒng)獨(dú)立治理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要監(jiān)督各自的系統(tǒng)，缺乏聯(lián)合治理責(zé)任。而共享平臺(tái)則需要建立獨(dú)立的治理安排和合作監(jiān)督機(jī)制，由參與的中央銀行共同監(jiān)管。任何多邊的央行數(shù)字貨幣安排都應(yīng)有一個(gè)共同商定的治理框架，明確各方的規(guī)則、權(quán)利和義務(wù)。一些先行先試的創(chuàng)新項(xiàng)目如mBridge和Project Nexus等，通過(guò)創(chuàng)新治理機(jī)制，為各參與方打造了一個(gè)高效的國(guó)際合作平臺(tái)，推動(dòng)了央行數(shù)字貨幣跨境支付的探索。

通過(guò)對(duì)CBDC跨境支付項(xiàng)目的研發(fā)概況、問(wèn)題及應(yīng)對(duì)的分析，我們可以看到，CBDC在跨境支付領(lǐng)域的應(yīng)用前景廣闊，有潛力解決當(dāng)前跨境支付系統(tǒng)面臨的諸多挑戰(zhàn)。然而，要具備這一潛力，需要各國(guó)央行、國(guó)際組織和私營(yíng)部門(mén)的密切合作?，F(xiàn)行的跨境支付法規(guī)和監(jiān)管框架需要進(jìn)一步調(diào)適，提供清晰的法律指導(dǎo)和規(guī)則，以便市場(chǎng)參與者能夠理解他們的義務(wù)和權(quán)利，同時(shí)確保監(jiān)管措施的一致性和可預(yù)測(cè)性?？傮w而言，CBDC跨境應(yīng)用的法律框架和監(jiān)管協(xié)調(diào)仍處于探索階段。各國(guó)需要在保護(hù)本國(guó)利益的同時(shí)，積極參與國(guó)際合作，共同構(gòu)建一個(gè)安全、高效、包容的全球CBDC生態(tài)系統(tǒng)。

（原文刊載于《政法論壇》2024年第6期）