□ 姚佳

世界范圍內對個人信息保護均是通過多領域立法實現。個體賦權、行政監(jiān)管、刑事制裁與公益訴訟制度的運用，為個人信息保護提供了較為全面系統(tǒng)的理論工具和實踐路徑。其中，對于以維護不特定多數人的共同利益即公共利益為依托，通過公益訴訟等形式，反射性地、間接地保護個人信息權益。在個人信息保護領域，信息自決權是個人信息保護的基底與核心。索洛夫教授認為，有效的隱私保護應在個人擁有控制權和數據生態(tài)系統(tǒng)（Data Ecosystem）處于控制之中等兩種不同的“控制”之中理解和把握，同時應當使數據生態(tài)系統(tǒng)處于更好的控制之中，政府執(zhí)法、消費者集體行動以及其他路徑應綜合運用和結合。公益訴訟是作為個人信息權益保護的理論工具與重要制度實踐。

個人信息保護檢察民事公益訴訟：法律定位與規(guī)范體系

羅馬法上，公益訴訟（Actiones Publicae Populares）乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起；而私益訴訟（Actiones Privatae）乃保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起。進而，哪一主體有權提起公益訴訟才能真正體現公益訴訟之實質，或者說，是否由公共利益代表的國家機關提起公益訴訟才更符合公益訴訟之本質，實則是問題的關鍵。直至20世紀以彼得斯等為代表的“國家輔助性理論”，才逐漸在學說競爭之中取得重要地位，其也為作為國家代表的檢察機關或行政機關提起公益訴訟提供了理論根據。

現行民事訴訟法第五十八條規(guī)定了民事公益訴訟，即“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。最高人民檢察院等部門近年來發(fā)布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等一系列文件中均對公益訴訟進行了規(guī)定。2021年8月頒布的個人信息保護法第七十條規(guī)定了個人信息保護的民事公益訴訟，即“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”。綜上，個人信息保護檢察民事公益訴訟具有明確的法律依據，其也居于現行民事公益訴訟的體系之中，并進行相應體系解釋及適用。

個人信息保護檢察民事公益訴訟中的公共利益考量

公共利益是一個典型的不確定法律概念。這一概念最特別之處，在于其概念內容的不確定性，這種內容的不確定性，可以表現在其利益內容的不確定性及受益對象的不確定性兩個主要方面。公益訴訟中的“公益”，是兼具主觀的公益與客觀的公益兩個方面——不確定多數人之利益以及哪些主體以何種方式能夠實現國家和社會之利益。

對“社會公共利益受到損害”的判斷，應與個人信息保護本身特性緊密相聯。就侵害個人信息的社會公共利益而言，其往往是分散的、局部的、不特定的，主體（信息）數量多寡、信息本身的重要程度、信息泄露的場域等皆可能成為判斷是否損害社會公共利益的因素。同時，社會公共利益受到損害不但包括現實的已經存在的“不利后果”（現實損害），還包括構成現實威脅的“不利后果”（損害的重大風險、具有危及人身或者財產安全的危險）。

從目前來看，個人信息保護檢察民事公益訴訟案件大致針對以下行為和類型：第一，個人信息的違法收集、處理和非法提供等行為；第二，敏感個人信息的違法收集與處理等行為；第三，侵犯公民個人信息罪刑事附帶民事公益訴訟。

目前的檢察民事公益訴訟實踐可以有效彌補個人不知訴、不愿訴以及行政機關執(zhí)法不到位等情形，但目前實踐有必要進一步反思。一方面，對于一般性的違法處理個人信息的行為，即便經公告沒有法律規(guī)定的機關和有關組織提起訴訟，但應否進一步督促行政機關履行個人信息保護職責，而并非直接提起檢察民事公益訴訟，這點有必要進一步思考，即應防止“公權遁入私法”的現象，避免公權力機關可能逃避公法上的責任。另一方面，若民事公益訴訟的實現仰賴刑事附帶民事訴訟機制，這也會大大削弱民事公益訴訟應當由檢察機關、消費者組織等社會組織主動提起的意愿和空間，不利于民事公益訴訟的推進。

概括而言，今后可著重拓展以下領域的社會公共利益保護：一是敏感個人信息的潛在大規(guī)模侵害。對于這些領域，檢察機關應發(fā)揮其所具有的技術優(yōu)勢、地位優(yōu)勢等，更準確地發(fā)現可能受到損害的社會公共利益，從而更好地保護個人信息權益。二是違法處理、泄露個人信息引發(fā)的嚴重的數據安全風險。檢察機關應針對這些群眾難以發(fā)現甚至無法發(fā)現的領域提起民事公益訴訟，通過技術運用、線索征集、深入調查等方式，發(fā)現相應事實和證據。三是未成年人、老年人等重點群體的個人信息的違法收集與處理。近年來，學校、培訓機構等超限收集、泄露、倒賣未成年人的個人信息，侵害未成年人信息權益的事件屢有發(fā)生。如何從源頭上遏制非法獲取信息以及更前端的信息泄露、倒賣等活動，更好保護特殊群體的個人信息權益，也應成為檢察機關提起公益訴訟的重點。

個人信息保護檢察民事公益訴訟的程序實現

檢察機關的起訴順位。個人信息保護法第七十條僅規(guī)定了有權提起民事公益訴訟的主體，但并未規(guī)定相關主體的起訴順位。故此，仍應按照民事訴訟法第五十八條規(guī)定的主體、程序等提起訴訟，而不存在更改或者突破檢察機關的起訴順位等問題。至于檢察機關提起民事公益訴訟對于保護個人信息權益具有獨特優(yōu)勢，能否考慮將其作為第一順位進行起訴，則可考慮通過其他立法進一步規(guī)定。

在現行法下，檢察機關提起民事公益訴訟之前需進行公告程序。訴前公告期為30日，這一公告程序可以保障社會組織起訴主體的優(yōu)先順位，提升社會組織提起訴訟的積極性。另外，在提起公益訴訟之前，檢察機關還可以提出檢察建議和支持起訴等。

公益訴訟的提起不影響私益訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2022年修正）第二百八十六條規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權行為的受害人根據民事訴訟法第一百二十二條規(guī)定提起訴訟。檢察機關提起個人信息保護公益訴訟，不影響受侵害的自然人向被告就同一侵權行為提起私益意義上的民事訴訟。

2023年9月，全國人大將《檢察公益訴訟法》列為一類立法項目。在這一法律呼之欲出的背景之下，進一步激發(fā)檢察公益訴訟的功能與作用，探討不同領域的檢察公益訴訟，就成為未來立法的著力點。單純地提起檢察公益訴訟顯然并非公益訴訟的目的，如何通過檢察機關提起公益訴訟，使之回歸公益訴訟之本質即調動社會力量積極推動公益訴訟、促使行政機關積極履職，更多主體通過各種方式維護社會公共利益，才是重要功能和目標。故此，檢察公益訴訟更應在自身定位、公共利益的識別與發(fā)現、一般主體難以取證而須依靠重要技術和資源取證的領域案件、起訴順位、特殊群體和更大范圍不特定主體的利益維護等多方面再著力，才能真正保護好不特定多數人的個人信息權益和社會公共利益。

（原文刊載于《政法論壇》2024年第4期）