□ 馬懷德

數(shù)字化和法治化是現(xiàn)代政府必須具備的兩重內(nèi)涵。數(shù)字政府建設(shè)與法治政府建設(shè)的匯流促成了“數(shù)字法治政府”這一命題的誕生。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已然邁入快車(chē)道。在數(shù)字化行政日益興起，數(shù)字政府建設(shè)成效逐漸彰顯的同時(shí)，一系列因數(shù)字技術(shù)和公共行政權(quán)力相結(jié)合帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)也開(kāi)始顯現(xiàn)。一方面，從技術(shù)特性上看，技術(shù)本身不是完美無(wú)缺的，隨著數(shù)字技術(shù)與行政權(quán)力的結(jié)合，數(shù)字技術(shù)固有的問(wèn)題也隨之嵌入公共行政過(guò)程中，帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)；另一方面，從權(quán)力特性上看，行政權(quán)本就帶有積極主動(dòng)塑造秩序的特征，加之當(dāng)代公共行政更多著眼于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，在與數(shù)字技術(shù)深度結(jié)合后，往往會(huì)形成所謂“數(shù)治”的治理模式，對(duì)行政法治所遵循的規(guī)則之治、理由之治、程序正義、權(quán)利救濟(jì)等價(jià)值和機(jī)制都將帶來(lái)挑戰(zhàn)。

數(shù)字政府建設(shè)需要法治的引領(lǐng)、規(guī)范與保障，脫離了法治軌道的數(shù)字政府必然出現(xiàn)方向和價(jià)值的偏離，無(wú)法獲得正當(dāng)性，也不可能具備長(zhǎng)久的生命力，因此現(xiàn)代化的數(shù)字政府必然是法治的數(shù)字政府。法治政府建設(shè)也必須要借助數(shù)字技術(shù)的力量來(lái)提升其實(shí)效性，同時(shí)需通過(guò)建立健全法律制度回應(yīng)數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用帶來(lái)的各方面問(wèn)題，因此現(xiàn)代的法治政府必然也是數(shù)字化的法治政府。

健全公法上的信息和數(shù)據(jù)處理規(guī)則

推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)，需要健全公法上的信息和數(shù)據(jù)處理規(guī)則。其一，在信息問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)一步明確行政機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的規(guī)則。在各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的體量最大、頻次最高，可能對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成的影響最大，未來(lái)必須通過(guò)單獨(dú)制定法律或行政法規(guī)的方式進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)范，確保行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的采集具備合法性、正當(dāng)性、必要性，所采集的個(gè)人信息用于明確、特定的公共目的，不得過(guò)度侵及公民的私人空間。其二，在數(shù)據(jù)問(wèn)題上，需要進(jìn)一步明確公共數(shù)據(jù)的共享和開(kāi)放規(guī)則。一方面，公共數(shù)據(jù)共享缺乏充分的制度激勵(lì)和機(jī)制設(shè)計(jì)，各地方各部門(mén)不愿共享、不會(huì)共享、不便共享、不敢共享的困境并未得到化解，“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等問(wèn)題依然存在，基于數(shù)據(jù)共享的業(yè)務(wù)協(xié)同也難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，各地在以地方立法推動(dòng)公共數(shù)據(jù)共享時(shí)，大多僅單方面強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)的共享要求，未充分意識(shí)到公共數(shù)據(jù)共享可能存在的多方面風(fēng)險(xiǎn)。就公共數(shù)據(jù)開(kāi)放而言，開(kāi)放激勵(lì)不足和安全風(fēng)險(xiǎn)較高之間的張力尚未得到有效化解，數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)模小、進(jìn)程相對(duì)滯后等情況依然普遍存在。未來(lái)可通過(guò)制定《公共數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例》的方式完成制度供給。立法應(yīng)準(zhǔn)確界定公共數(shù)據(jù)范圍，明確公共數(shù)據(jù)處理全流程全周期中各方主體的權(quán)利義務(wù)，建立相關(guān)的激勵(lì)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)激活匿名化制度等方式調(diào)和數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用之間的張力。

基于整體政府和平臺(tái)中心理念重塑組織規(guī)則

整體政府要求實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同，而統(tǒng)一政務(wù)平臺(tái)的日趨完善和公共數(shù)據(jù)的共享流動(dòng)能夠以較低的成本越過(guò)層級(jí)、地域、部門(mén)間的壁壘，依靠“數(shù)字渠道”突破“物理空間”，改變傳統(tǒng)以專(zhuān)業(yè)分工、層級(jí)控制為特征的組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向以節(jié)點(diǎn)、流程為特征的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，促進(jìn)以平臺(tái)為中心的整體政府的形成。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的逐步深入，數(shù)字政務(wù)平臺(tái)的功能和作用無(wú)疑還會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，進(jìn)而真正促進(jìn)行政組織形態(tài)的根本變化，即從政府各職能部門(mén)搭建線上系統(tǒng)、建立線上服務(wù)模塊，轉(zhuǎn)向以在線平臺(tái)為中心來(lái)塑造行政組織，以更好發(fā)揮政務(wù)平臺(tái)的功能作用為方向來(lái)設(shè)置符合平臺(tái)特點(diǎn)的行政機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步基于政務(wù)平臺(tái)的綜合性功能推動(dòng)政府層級(jí)和部門(mén)的簡(jiǎn)化。例如，依托高效的信息傳遞機(jī)制減少縱向?qū)蛹?jí)損耗，依托智能化決策系統(tǒng)減少橫向部門(mén)的數(shù)量和人員等。

強(qiáng)化算法行政的法治約束

算法行政在某些方面軟化了法治的約束，影響到法治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因而需要進(jìn)一步完善和補(bǔ)強(qiáng)法律制度，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面進(jìn)一步確立算法行政的規(guī)范框架：第一，限定算法行政的應(yīng)用范圍。基于自動(dòng)化程度的不同，可將算法行政分為半自動(dòng)與全自動(dòng)兩個(gè)大類(lèi)。在形式依據(jù)上，半自動(dòng)化決策可采負(fù)面清單制，即除立法明確排除的情形外，允許行政機(jī)關(guān)自行選擇采用；全自動(dòng)化決策應(yīng)采正面授權(quán)制度，除非有法律法規(guī)的明確授權(quán)，否則行政機(jī)關(guān)原則上不得采用。從我國(guó)實(shí)踐出發(fā)，還值得注意的一個(gè)問(wèn)題是，大量的智能執(zhí)法系統(tǒng)并非由執(zhí)法機(jī)關(guān)自行開(kāi)發(fā)，而更多是由上級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)發(fā)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有錄入信息和終端應(yīng)用的權(quán)限?？紤]到這一狀況，應(yīng)當(dāng)降低全自動(dòng)決策系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，允許執(zhí)法人員對(duì)算法決策進(jìn)行調(diào)整，否則“依法行政”就有蛻變?yōu)椤耙罊C(jī)器行政”的風(fēng)險(xiǎn)。第二，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)自動(dòng)化系統(tǒng)和算法的適當(dāng)性要求，明確行政機(jī)關(guān)有義務(wù)選擇設(shè)計(jì)合理、技術(shù)可控的算法系統(tǒng)，并承擔(dān)檢驗(yàn)和確保算法系統(tǒng)適當(dāng)?shù)穆氊?zé)。第三，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化正當(dāng)程序原則的適用，針對(duì)自動(dòng)化行政的特點(diǎn)，發(fā)展“技術(shù)正當(dāng)程序”，通過(guò)賦予相對(duì)人拒絕自動(dòng)化決策權(quán)、算法解釋請(qǐng)求權(quán)、人工介入請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利，強(qiáng)化程序性權(quán)利保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自動(dòng)化行政的制約。

厘定復(fù)合責(zé)任，完善監(jiān)督方式

建設(shè)數(shù)字法治政府，需堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的基本原則，確保公共行政的可問(wèn)責(zé)性。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)同樣可以從“如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)利用數(shù)字技術(shù)”和“如何利用數(shù)字技術(shù)對(duì)行政機(jī)關(guān)展開(kāi)監(jiān)督”兩個(gè)角度著手，完成相應(yīng)的規(guī)則調(diào)試。其一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與企業(yè)合作的控制，明晰雙方合作的方式和各自的權(quán)利義務(wù)，確保行政機(jī)關(guān)依法確定數(shù)字系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要求，企業(yè)按照合法正當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)要求開(kāi)發(fā)運(yùn)行數(shù)字化系統(tǒng)。其二，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確厘定其中的責(zé)任分配方式。數(shù)字化系統(tǒng)設(shè)計(jì)瑕疵、運(yùn)行錯(cuò)誤等導(dǎo)致的損害原則上應(yīng)當(dāng)歸屬于行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人承擔(dān)公法責(zé)任。行政機(jī)關(guān)可依法或依約向開(kāi)發(fā)或運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)一步追償。其三，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮數(shù)字系統(tǒng)高效透明、全程留痕等特點(diǎn)，探索更加多元的監(jiān)督手段和方式。譬如面對(duì)海量的規(guī)范性文件，就可考慮在備案審查中引入人工智能等技術(shù)輔助審查，提升監(jiān)督效能。

數(shù)字化和法治化是實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)代化必不可少的兩重引擎，而數(shù)字法治政府則是現(xiàn)代化政府的重要形態(tài)。加快數(shù)字法治政府建設(shè)，必將對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)而重要的制度保障。

（原文刊載于《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2024年第3期）