□ 秦天寶

雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型下中國環(huán)境法面臨挑戰(zhàn)的深層邏輯

時(shí)空壓縮是中國雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型的底層邏輯，傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性被壓縮至同一個(gè)時(shí)空之下，不同社會(huì)形態(tài)中的問題在同一時(shí)空下發(fā)生大匯集、大碰撞、大融合，環(huán)境法的調(diào)整范圍亦隨之?dāng)U張。從時(shí)間方面而言，處于雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國，需要解決損害防止問題與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防問題的雙重困境，不同的問題疊加在一起形成了歷史的各種層次的褶皺。從空間方面而言，中國各地環(huán)境問題類型多樣，城鄉(xiāng)環(huán)境差異尤為凸顯。由于二元戶籍制度、污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)歷史政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，中國城市與鄉(xiāng)村之間存在“地緣”分割、“人緣”分化、經(jīng)濟(jì)分裂、社會(huì)分治的問題，呈現(xiàn)出“城市環(huán)境趨向好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村環(huán)境不斷惡化”的二元化格局。

當(dāng)前中國正處于雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變遷，社會(huì)關(guān)系頻繁流變，社會(huì)秩序日益復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無處不在，社會(huì)失范現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。具體到環(huán)境法，其表現(xiàn)為多元環(huán)境利益的沖突。在此背景下，中央與地方環(huán)保事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配失衡，無法與環(huán)境問題的區(qū)域特殊性相適配，繼而引發(fā)地方環(huán)境行政能力不充分與不協(xié)調(diào)的問題。而且，在科層式金字塔之下，保持高度向心力的環(huán)境立法、環(huán)境行政與環(huán)境司法朝著相同的方向齊步前進(jìn)，這顯然無法有效匹配區(qū)域環(huán)境問題的多變性，無法紓解不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益與環(huán)境利益之間的張力。

雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型下中國環(huán)境法應(yīng)對挑戰(zhàn)的基本思路

“和而不同”理念的理論內(nèi)核與實(shí)踐理性是“差異性一體化”核心邏輯的集中體現(xiàn)。概言之，在尊重物質(zhì)文明差異性的前提下，應(yīng)追求各方價(jià)值立場、客觀利益、發(fā)展方向等方面的最大化統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)萬事萬物在遵循客觀規(guī)律前提下自身運(yùn)動(dòng)與彼此互動(dòng)的整體和諧。歐盟一體化區(qū)域共治模式與全球法律制度的統(tǒng)一化是比較法中的“多元一體”戰(zhàn)略的重要表現(xiàn)。歐盟區(qū)域共治模式將“United in Diversity”奉為一體化的靈魂，核心是“多”中求“一”，“一”中有“多”?！皩⒐餐袇^(qū)別的責(zé)任原則適用于國內(nèi)法是‘變’與‘不變’的過程。”適用范圍的擴(kuò)張與語義內(nèi)涵的變遷謂之“形變”。“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”承載的普適價(jià)值與核心理念謂“實(shí)不變”。

“差異性一體化”的基本構(gòu)成呈現(xiàn)出層層遞進(jìn)的邏輯主線，從“和而不同”到“多元一體”是從個(gè)體差異到整體認(rèn)識(shí)的第一次蛻變，從“多元一體”到“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”是從共同責(zé)任到實(shí)質(zhì)正義的第二次蛻變?！安町愋砸惑w化”內(nèi)涵可大致區(qū)分為三個(gè)層面：首先，“和而不同”理念強(qiáng)調(diào)個(gè)體與個(gè)體之間的差異相容，尚處于“差異性一體化”中“個(gè)體差異—相互尊重—個(gè)體差異”的第一層面；其次，“多元一體”戰(zhàn)略在尊重個(gè)體差異的基礎(chǔ)上注重整體認(rèn)同感，從而進(jìn)入了“差異性一體化”中“此個(gè)體尊重彼差異—遵循一般（法律）原則—彼個(gè)體尊重此差異”的第二層面，但這尚處于應(yīng)然層面；最后，“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”是“差異性一體化”較為成熟的階段，追求一般（法律）原則與特殊個(gè)體相結(jié)合的實(shí)質(zhì)正義，是對第一層面與第二層面的延伸，從而進(jìn)入一般（法律）原則如何踐行的實(shí)然層面。這也是“差異性一體化”中“個(gè)體之間尊重差異—在個(gè)體差異的基礎(chǔ)上提煉一般（法律）原則—實(shí)質(zhì)正義的目標(biāo)要求在實(shí)然層面對一般（法律）原則作出差異化安排”的第三層面。

運(yùn)用“差異性一體化”思路實(shí)現(xiàn)央地（環(huán)境）關(guān)系的法治化，是其在中國環(huán)境法場域適用中的主要功能，亦是環(huán)境法轉(zhuǎn)型期所直面的關(guān)鍵任務(wù)與時(shí)代課題。首先，要明確個(gè)體（地方）差異；其次，具有環(huán)境資源差異的個(gè)體（地方）相容于單一制國家（整體）之內(nèi)，不同層級與不同地域的行政建制相容于同一科層體系之內(nèi)，生態(tài)文明法治水平具有差異的地方相容于中國特色社會(huì)主義法治體系之內(nèi)；最后，“差異性一體化”不僅在于個(gè)體之間尊重彼此差異，個(gè)體也需要在整體的指引下遵循一般（法律）原則，而且應(yīng)當(dāng)基于個(gè)體差異配置有區(qū)別的責(zé)任。

“差異性一體化”要求中央與地方在遵循共有原則的基礎(chǔ)上，充分考慮環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境承載力、政府能力、司法環(huán)境等區(qū)域差異。中央與地方環(huán)境立法協(xié)同通過法律的層級關(guān)系和協(xié)調(diào)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)?！安町愋砸惑w化”要求在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行環(huán)境事權(quán)的明確化與合理化分配，與地方各級財(cái)政能力相適應(yīng)。在中央與地方的環(huán)境政策層面，“差異性一體化”要求協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，給予地方一定的自主權(quán)，允許地方在中央政策框架內(nèi)，根據(jù)各地差異性進(jìn)行順應(yīng)民眾期望的、合法合理的、必要的調(diào)整。

雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型下中國環(huán)境法應(yīng)對挑戰(zhàn)的具體路徑

中央與地方立法協(xié)同的核心邏輯在于遵循統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合、相對集權(quán)與適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合的基本原則。無論是中央和地方立法權(quán)限劃分還是立法領(lǐng)域劃分，都需以憲法為基礎(chǔ)，確保環(huán)境法的整體性與體系性。而在環(huán)境法體系內(nèi)部，則應(yīng)調(diào)動(dòng)地方立法的主動(dòng)性與積極性，充分考慮地方差異，在縱向上實(shí)現(xiàn)權(quán)限的“突破”，以為中央立法的更新提供經(jīng)驗(yàn)；在橫向上實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域的“跨越”，必要時(shí)可協(xié)調(diào)立法實(shí)現(xiàn)整體內(nèi)的局部一體化，以服務(wù)于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

以時(shí)間為主線，在差異性層面，要充分認(rèn)識(shí)新規(guī)范的獨(dú)特性。新規(guī)范面向未來的屬性要求行政的裁量權(quán)延伸至事前，亦會(huì)對法律保留原則、環(huán)境犯罪規(guī)范化歸責(zé)原則等提出挑戰(zhàn)。在一體化層面，要充分理解新舊規(guī)范的兼容性。要通過發(fā)布司法解釋、指導(dǎo)性案例等方式將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防類案件與傳統(tǒng)損害防止類案件的區(qū)別與聯(lián)系具象化，而非分道揚(yáng)鑣、各自發(fā)展，要在實(shí)踐層面真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境法體系的“差異性一體化”。

以空間為主線，應(yīng)由“差異性一體化”的國土空間規(guī)劃體系去引導(dǎo)全域、全類型的國土空間用途管制。國土規(guī)劃的層級性、地域性、動(dòng)態(tài)性要求地方尊重本地的自然資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等，建立適宜本地的空間規(guī)劃體系，通過規(guī)律各異的鑲嵌組合形成國家范圍內(nèi)的空間規(guī)劃。要在全域統(tǒng)籌戰(zhàn)略指引下形成上下協(xié)同、尊重各地自然生態(tài)環(huán)境資源稟賦差異的格局。

我國東部、中部和西部在生態(tài)環(huán)境脆弱性、自然資源儲(chǔ)存量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等方面差異較大，優(yōu)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)從系統(tǒng)性立法保障和差異性實(shí)質(zhì)公平兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行。一方面，基于生態(tài)補(bǔ)償制度作為環(huán)境法經(jīng)濟(jì)激勵(lì)中的重要內(nèi)容，應(yīng)盡早出臺(tái)統(tǒng)一的、專門的、高層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法，為我國形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系奠定法律基礎(chǔ)。另一方面，我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是一套多領(lǐng)域的、全國范圍的系統(tǒng)工程，需要立足現(xiàn)實(shí)，試點(diǎn)先行，注重實(shí)效，循序漸進(jìn)。

跨區(qū)劃間環(huán)境爭端解決之道亦在于此，克服科層制體系下“條塊分割”式的碎片化管理模式，結(jié)合實(shí)際情況與比例原則決定是否舉行公開聽證會(huì)，避免出現(xiàn)地方政府因封閉負(fù)外部性驅(qū)動(dòng)而選擇放松管制甚至轉(zhuǎn)移污染等公地悲劇。第一，最高人民檢察院集中檢察力量直接立案，推廣跨區(qū)劃協(xié)作辦案模式，在不同行政等級、不同行政區(qū)劃內(nèi)開展檢檢合作、檢行合作。第二，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下私人風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散要求環(huán)境司法不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)，而應(yīng)更凸顯出環(huán)境公益訴訟的作用。第三，公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒在環(huán)境立法、環(huán)境制度的實(shí)施以及環(huán)境公益訴訟訴前程序等方面發(fā)揮著重要作用。

（原文刊載于《中國法學(xué)》2024年第2期）