《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）已經2024年1月31日第8次國家發(fā)展改革委委務會議審議通過和財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行審簽，自2024年5月1日起施行。原《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等6部委2015年第25號令）同時廢止。

修訂后的《辦法》直面多年來特許經營領域的焦點問題，充分汲取過去幾年間的立法、政策和實踐成果，進一步明確基礎設施和公用事業(yè)特許經營的內涵與外延，在規(guī)范特許經營項目管理的同時加強對投資企業(yè)的保護，通過責任承擔及投訴制度的補充，強化了制度的執(zhí)行效力。

此文對《辦法》亮點進行系統解讀，主要包括基礎設施和公用事業(yè)特許經營的內涵與外延、對投資企業(yè)保護的制度修訂要點，以及規(guī)范特許經營項目管理及強化相關規(guī)范執(zhí)行效力的修訂亮點，具體如下。

一、《辦法》進一步明確基礎設施和公用事業(yè)特許經營的內涵與外延

根據《辦法》第三條規(guī)定，基礎設施和公用事業(yè)特許經營，是指政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他組織作為特許經營者，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

在適用領域方面，限定為“交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等”，在原辦法基礎上補充了體育及旅游領域的適用；在適用項目方面，聚焦于使用者付費項目，明確收費渠道和方式，具體包括特許經營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用戶收費；在特許經營方式方面，于《辦法》第七條明確列舉，完善原列舉表述方式，禁止提前移交變相逃避運營義務。

1.與政府和社會資本合作（PPP）關系

根據《辦法》第四條規(guī)定，基礎設施和公用事業(yè)特許經營是基于使用者付費的PPP模式，基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目區(qū)別于PPP模式其他項目主要體現在以下三個方面：

①基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目具有一定特性，經營者享有排他性權利，項目產出有公益屬性；

②許可及收費上，不新設行政許可、不得擅自增設行政許可并借此向特許經營者收費；

③范圍上，基礎設施和公用事業(yè)特許經營范圍，不包括商業(yè)特許經營以及不涉及產權移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等。

2.與商業(yè)特許經營的關系

根據《商業(yè)特許經營條例》規(guī)定，“商業(yè)特許經營”是指擁注冊商標、企業(yè)標志、專利、專有技術等經營資源的企業(yè)（以下稱特許人），以合同形式將其擁有的經營資源許可其他經營者（以下稱被特許人）使用，被特許人按照合同約定在統一的經營模式下開展經營，并向特許人支付特許經營費用的經營活動。二者的區(qū)別主要體現在以下幾方面：

二、鼓勵民營企業(yè)參與，加強對投資企業(yè)的保護

1.明確鼓勵民營企業(yè)參與

本次修訂中，于《辦法》第一條立法目的中補充“激發(fā)民間投資活力”，于《辦法》第十八條中增加明確，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目，根據、參照國務院發(fā)展改革部門制定的支持民營企業(yè)參與的新建及改擴建特許經營項目清單，確定民營企業(yè)參與的具體方式。

2.新增政府和社會資本共擔風險原則

本次修訂中，于《辦法》第五條特許經營原則中補充“根據風險性質以及特許經營各方風險管控能力，明確風險分擔機制并切實執(zhí)行，保障項目持續(xù)穩(wěn)定實施”，明確項目經營風險應由政府和社會資本分擔，避免風險由社會企業(yè)獨擔，從原則層面加強了對投資企業(yè)的保護。

3.延長最長特許經營期

原規(guī)定特許經營期限最長不超過30年，為保障特許經營者合法權益，《辦法》中第八條明確特許經營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

4.禁止無依據向特許經營者收費

本次修訂中，多次強調基礎設施和公共事業(yè)特許經營項目的公益屬性，禁止無故收費。一方面，《辦法》第四條明確政府不得無故向特許經營者收費，政府鼓勵并支持特許經營者提升效率、降低成本，增進社會公眾福祉，禁止無法律法規(guī)依據擅自增設行政許可事項以及以此為由向特許經營者收費，增加公共產品或者公共服務成本。另一方面，選定的特許經營者變更的應重新履行特許經營者選擇程序，杜絕“天價特許經營權轉讓費”?！掇k法》第二十一條明確，選定的特許經營者及其投融資、建設運營責任不得調整，確需調整的，應當重新履行特許經營者選擇程序，在避免無故收費、天價轉讓的同時，也維持了相關項目的穩(wěn)定性。

5.完善投資及收益制度，為項目開展提供經濟制度支撐

政府主動公開收支明細，以補貼運營方式給予投資支持。雖《辦法》中仍明確由政府向用戶收取后再向特許經營者支付費用，本次修訂中明確“政府應主動公開收支明細，保證?？顚Ｓ?，按照特許經營協議約定定期支付”，完善支付管理制度，一定程度上加大了信息公開程度，確保收支公開透明，有利于維護投資企業(yè)的利益。同時，一定條件下政府可按規(guī)定補貼運營，肯定了用專項債券用作項目資本金的方式。

多元化投資融資渠道，支持利用相關收益作為還款來源。依據《辦法》第二十七條及第二十八條，修訂后《辦法》補充特許經營項目可以依法合規(guī)利用逾期收益質押貸款，鼓勵保險資金通過債權、股權、資產證券化產品等多種方式為特許經營項目提供多元化資金支持，積極支持符合條件的特許經營項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)，進一步擴大了特許經營區(qū)項目的融資方式。此外，《辦法》亦支持利用相關收益作為還款來源，一定程度上減輕了投資企業(yè)的還款壓力，有利于鼓勵民營企業(yè)的參與，確保項目的有序開展。

鼓勵提升效率，創(chuàng)新方式產生額外效益歸屬特許經營企業(yè)?！掇k法》第三十四條明確特許經營者在保障項目質量和產品服務質量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產生的效益，除協議另有約定外，歸特許經營者所有。該條的補充，一定程度上激發(fā)了特許經營者的積極性，既能激發(fā)特許經營項目的創(chuàng)新，又增加了特許經營者的收益來源，有利于特許經營項目建設的良性發(fā)展。

6.完善投訴處理制度

《辦法》于第六十三條中補充了特許經營項目相關的投訴處理制度，為社會公眾、特許經營者利益的維護提供了法定的新途徑，進一步保障了社會公眾及特許經營者的利益。明確可依法向有監(jiān)督管理職能的有關行業(yè)主管部門投訴，無法確定行業(yè)主管部門的，可以向特許經營項目所在地人民政府指定的特許經營綜合協調部門投訴。投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。收到投訴的部門應當依法處理投訴，維護投訴人合法權益。

除上述變更外，《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》的發(fā)布與適用，還進一步規(guī)范了基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目的經營與管理，通過爭議處理機制及責任承擔制度的完善，進一步強化了相關規(guī)范的執(zhí)行效力。

三、進一步規(guī)范特許經營項目管理

1.特許經營項目需完善可行性論證程序，并就可行性進行重點審核

特許經營方案中應當包括項目可行性論證和特許經營可行性論證是本次修訂的一項重大內容，并于《辦法》中明確了特許經營可行性論證的內容，項目是否適合采取特許經營模式是審核特許經營方案的重點審核事項。

根據《辦法》第十四條，項目的可行性論證，應當從項目全生命周期成本、產出或服務效果、建設運營效率、風險防范控制等方面，特別是對采取特許經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社會效益等方面進行比較分析，對項目是否適合采用特許經營模式進行論證。此外，還應進行相關評估，確保特許經營模式可以落地實施。

2.明確特許經營模式管理責任分工

原規(guī)定為國務院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公用事業(yè)特許經營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作?！掇k法》在此基礎上細化各單位職責，明確由發(fā)展改革部門牽頭推進，地方政府負主體責任，有關行業(yè)部門負責項目實施和監(jiān)管，財政部門加強預算管理。

3.加強對項目事中及事后監(jiān)管

明確實施機構信息公開具體平臺。依據《辦法》第四十五條規(guī)定，實施機構應將相關信息，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會項目公開信息。信息公開平臺的確定，進一步加強了對項目事中的實時監(jiān)管。

特許經營者的及時書面告知、重新報批、備案義務?！掇k法》中新增相關條款，如第二十六規(guī)定，完成審批、核準或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，或者重新備案，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證與特許經營方案審核工作。第四十條中補充規(guī)定，特許經營項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，應當及時書面告知相關行業(yè)主管部門。

特別情況下需重新履行特許經營者的選擇程序，因特許經營者原因的，其應承擔相應責任。根據《辦法》第二十一條，選定的特許經營者及其投融資、建設運營責任不得調整。確需調整的，應當重新履行特許經營者選擇程序。因特許經營者原因導致特許經營協議提前終止的，特許經營者應當按照特許經營協議約定履行有關資產移交、債務清償、違約賠償責任，并在清算移交期間配合政府維持有關公共服務和公共產品的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

四、完善責任追究及爭議解決制度，強化制度執(zhí)行效力

補充特許經營項目中仲裁及民事訴訟的適用規(guī)定，完善爭議解決制度。《辦法》第五十四條明確，除原規(guī)定的申請行政復議或提起行政訴訟外，特許經營項目相關協議各方因協議約定的權利義務產生的民商事爭議，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟。

明確公職人員在特許經營管理服務中的違法行為及責任承擔?！掇k法》第五十七條、第五十八條明確在公職人員在存在規(guī)定行為的，依據公職人員政務處分有關法律規(guī)定，情節(jié)較重的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)嚴重的，予以降級或者撤職；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

依托社會信用體系建設，完善政府誠信履約機制。本次修訂中，于《辦法》第六十二條中補充“將政府機構特許經營協議履行情況納入政務誠信考核評價體系，有關違約失信行為依據國務院社會信用體系建設前頭部門指定的辦法予以認定和懲戒”，加強了對政府誠信履約的約束，維護政府與社會投資者之間地位的平衡，進一步維護社會投資者的利益，保障特許經營項目高效、公平、公開，從而有序推進項目進展。

《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》的發(fā)布與適用，規(guī)范了基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目的經營與管理，增加利好規(guī)定，鼓勵民營企業(yè)參與基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目，完善了政府和社會資本合作新機制，為基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目提供了更加完善、明確的指引，具有較大進步意義。

（作者：永嘉信律師事務所高級合伙人楊元元，永嘉信律師事務所實習律師張藝慧）