□ 李利軍 劉雨寧 楊璐

在基層調(diào)研的基礎上，我們經(jīng)認真研究認為，健全合法性審查標準（要點）并強化落實機制，可有效解決“行政決策合法性審查走形式問題”，有力促進科學民主依法決策，推動法治政府建設。

一、重大行政決策合法性審查標準現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會要求，“健全依法決策機制”“建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。在國家層面，國務院辦公廳2018年印發(fā)《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發(fā) [2018] 115號），要求規(guī)范性文件合法性審核工作應當從制定主體、制定權限、制定程序、法制統(tǒng)一、行政許可等特別行政程序法要求、權利義務以及權利職責等七個方面作重點審核；2019年，國務院出臺《重大行政決策程序暫行條例》，將合法性審查確定為重大行政決策的法定程序，并將法定權限、法定程序和法制統(tǒng)一等三方面明確為合法性審查的內(nèi)容。這些文件和法規(guī)對重大行政決策合法性審查的內(nèi)容作出原則性規(guī)定。

在地方層面，部分地區(qū)在健全合法性審查標準工作上有豐富的先行探索實踐，特別在行政規(guī)范性文件這一較為特殊的決策類型方面。如廣東省2008年和2016年先后出臺了《廣東省政府法制機構規(guī)范性文件審查工作指導意見》和《關于規(guī)范性文件合法性審查標準的指導意見（試行）》；2022年，安徽省以地方標準形式發(fā)布了《行政規(guī)范性文件合法性審核規(guī)范》。相關文件標準圍繞規(guī)范性文件制定主體、制定程序、制定權限、制定內(nèi)容和制定規(guī)范等方面作了具體標準要求。同時，在其他類型重大行政決策合法性審查標準建立工作方面，各地也有一些積極探索，如安徽省司法廳2021年印發(fā)了《合法性審查要點指引（試行）》，明確了行政規(guī)范性文件、重要規(guī)劃、固定資產(chǎn)投資項目審批和核準、其他重大決策事項、行政機關作為一方當事人的合同等五個方面的具體審查要點；在合同審查方面，又細分為招商引資、建設工程施工、特許經(jīng)營協(xié)議、政府和社會資產(chǎn)合作項目、招標采購、戰(zhàn)略性框架協(xié)議等六個類型。有關地方對合法性審查標準的探索，為當?shù)馗骷壭姓C關開展“按圖索驥”式合法性審查提供了指引。

二、健全重大行政決策合法性審查標準意義重大

不少地方同志反映，落實依法治國方略，推進法治政府建設，需要加快健全重大行政決策合法性審查標準，并強化落實機制。

貫徹落實習近平法治思想的重要舉措

推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程。落實合法性審查機制是推動科學民主依法決策，加強法治政府建設的“關鍵小切口”，健全合法性審查標準則是“關鍵第一刀”。之所以“關鍵”，在于決策權是行政權的核心，在于合法性要求事關決策權的底線、紅線，貫穿于決策承辦部門、合法性審查部門以及決策主體全過程，“點小線長”“牽一發(fā)而動全身”。在這個關節(jié)點上實現(xiàn)突破，既可提升行政決策質(zhì)量，也可增強各級行政機關及其工作人員的法治素養(yǎng)。

推動依法決策源頭治理的現(xiàn)實需要

健全合法性審查標準，就是要明確審查什么、依據(jù)什么審查，目的在于加強決策把關，更是要以審查倒逼決策承辦機關樹牢依法行政意識，推動行政決策從源頭在法治軌道上開展。目前，不少地方都出臺了相關規(guī)定，但內(nèi)容與國家層面規(guī)定大體相同，原則性較強，操作性不夠。例如，某省司法廳在總結自身工作的基礎上出臺了相關規(guī)定，但市縣政府以及政府部門并未嚴格執(zhí)行和普遍開展相關工作。在缺乏明確審查標準和制約機制情況下，決策承辦機關主辦機構及其審查機構只能根據(jù)審查原則和已有知識經(jīng)驗開展工作，因人而異、因能力而異，決策草案質(zhì)量參差不齊。

解決基層合法性審查"人崗不匹配"問題的迫切需求

重大行政決策合法性審查數(shù)量大、類型多、專業(yè)性強，工作要求高，但當前各地司法行政部門普遍存在隊伍建設與工作任務不相匹配的情況。如在某省政府層面，司法廳合法審查處5人每年要承擔800—1000件的審查量。基層審查力量更為薄弱，絕大多數(shù)縣（區(qū)）司法局僅有一名審查人員，且還要承擔行政復議與應訴等其他法制工作。進一步健全合法性審查標準，有利于切實推動審查工作標準化，提高審查工作效率，保障政府決策質(zhì)量。

三、健全重大行政決策合法性審查標準的建議

健全重大行政決策合法性審查標準涉及面寬、難度大，需要加強頂層設計，持續(xù)推動。

自上而下

重大行政決策的依據(jù)首先是法律、行政法規(guī)和中央有關政策要求，一些重大決策也由國家層面作出。為此，國務院部門要帶頭梳理重大行政決策合法性審查標準，并根據(jù)法律、行政法規(guī)和中央有關政策修改及時予以更新，在加強自身合法性審查的同時，為地方健全提供權威準確的參考依據(jù)。

明確職責

著眼于形成一套橫向到邊、縱向到底的合法性審查標準體系，要明確政府層級責任，各級政府都要制定權限范圍內(nèi)的重大行政決策合法性審查標準；要進一步厘清決策承辦部門依法行政主體責任和司法行政部門統(tǒng)籌、指導和監(jiān)督責任，建立健全責任承擔機制，將合法性要求在決策動議、草案形成等源頭環(huán)節(jié)貫徹落實。

試點先行

鑒于健全重大行政決策種類繁多，全面健全合法性審查標準較為復雜，在工作方法上可先試點再推行。建議先選擇若干行政決策事項多的國務院部門和有一定工作基礎的省、市先行先試，分門別類探索，并注重橫向間的經(jīng)驗集成，待形成成熟的工作方法后再全面推開。