秦天寶

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“完善公益訴訟制度?！边@既是對(duì)公益訴訟制度獨(dú)特價(jià)值的充分肯定，也為公益訴訟制度的未來(lái)發(fā)展提出了更高要求。公益訴訟制度是以司法手段保護(hù)公益、以法治助力中國(guó)式現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。黨的十九大以來(lái)，我國(guó)公益訴訟制度不斷健全，取得了一系列積極成效。

從規(guī)模來(lái)看，公益訴訟的案件數(shù)量穩(wěn)步攀升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年1月至9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15.3萬(wàn)件；截至目前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理各類(lèi)公益訴訟案件71萬(wàn)多件。從范圍來(lái)看，公益訴訟的法定領(lǐng)域縱深擴(kuò)展。新制定或修訂的單行法持續(xù)增設(shè)公益訴訟條款，除了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士權(quán)益保護(hù)之外，婦女權(quán)益保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、反壟斷、安全生產(chǎn)、未成年人保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等也成為公益訴訟新的著力點(diǎn)。與傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟相比，公益訴訟具有主體的特定性、客體的公益性、程序的特殊性等特征，具有維護(hù)社會(huì)公共利益的重要功能。

尤其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公益訴訟為守護(hù)美好生態(tài)環(huán)境提供了可靠法治保障，展示出越來(lái)越旺盛的生命力。首先，公益訴訟制度能夠在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮預(yù)防性與恢復(fù)性功能，有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主、損害擔(dān)責(zé)、注重修復(fù)的有機(jī)統(tǒng)一。在公益訴訟實(shí)踐中，停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)等危險(xiǎn)排除責(zé)任以及禁止令措施，能夠預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大；補(bǔ)植復(fù)綠、削填引種、增殖放流、勞務(wù)代償?shù)忍娲孕迯?fù)方式，能夠促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)。云南綠孔雀案、三清山巨蟒峰案等典型環(huán)境公益訴訟案件的依法審理，也充分體現(xiàn)了公益訴訟制度對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的示范意義。

此外，在公益訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)三類(lèi)國(guó)家治理機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的力量，能夠凝聚保護(hù)環(huán)境公共利益的共識(shí)和合力，形成多中心的生態(tài)環(huán)境治理體系。萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案即為很好的例證。萬(wàn)峰湖地處黔、桂、滇三省（區(qū)）接合部，其水質(zhì)事關(guān)沿岸50多萬(wàn)人民群眾的生產(chǎn)生活和珠江流域的高質(zhì)量發(fā)展。近年來(lái)，無(wú)序發(fā)展的湖區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)致使萬(wàn)峰湖水質(zhì)嚴(yán)重惡化。最高人民檢察院?jiǎn)?dòng)公益訴訟程序后，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)同努力，萬(wàn)峰湖水體黑臭現(xiàn)象得到根本扭轉(zhuǎn)，重現(xiàn)一湖碧水。

公益訴訟的制度建設(shè)與實(shí)踐探索是一個(gè)由淺入深的過(guò)程。在取得一系列長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)，仍需認(rèn)識(shí)到目前我國(guó)公益訴訟制度存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)公益訴訟制度發(fā)展歷史較短，系統(tǒng)立法缺乏，銜接協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，還面臨已有制度之間功能重疊、專(zhuān)業(yè)化程度有待提高、案件管轄難、調(diào)查取證難、鑒定難、執(zhí)行難等困境。

為此，需要積極探索公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法的必要與可能，對(duì)不同提起主體、不同案件性質(zhì)、不同訴訟領(lǐng)域的公益訴訟進(jìn)行系統(tǒng)整合，切實(shí)避免多頭立法造成的法秩序不統(tǒng)一、碎片化等問(wèn)題。對(duì)環(huán)境公益訴訟而言，需要進(jìn)一步厘清主體資格、受案范圍、因果關(guān)系判定、環(huán)境損害評(píng)估、生態(tài)修復(fù)方案確定等問(wèn)題，并將環(huán)境行政公益訴訟作為未來(lái)環(huán)境公益訴訟制度的主要發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟、行政執(zhí)法以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠行蜚暯?，以建立行之有效的環(huán)境公益損害救濟(jì)體系。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟制度，是落實(shí)“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的必然要求。推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，必須堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，要進(jìn)一步發(fā)揮公益訴訟在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、守護(hù)青山綠水方面的重要作用，守護(hù)美好生態(tài)環(huán)境，以法治助力生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生。

（作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）